《行政許可法》的立法背景、基本原則和對政府管理的影響

目錄/提綱：……
一、行政許可的含義、由來和功能
（一）行政許可的基本概念與特征
（二）行政許可的形成與發(fā)展
（三）行政許可的功能
二、《行政許可法》的立法意義和基本原則
（一）《行政許可法》的立法意義
（二）制定《行政許可法》是轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革的需要
（三）《行政許可法》的基本原則和立法精神
三、實施《行政許可法》對政府職能轉(zhuǎn)變對行政管理_改革和對行政執(zhí)法行為的深刻影響
（一）《行政許可法》對政府職能轉(zhuǎn)變的影響
（二）《行政許可法》對行政管理_改革的影響
（三）《行政許可法》對行政執(zhí)法行為的影響
……
《行政許可法》的立法背景、基本原則和對政府管理的影響
主講人：袁曙宏
國家行政學(xué)院 副院長 教授

前言
大家好，今天我給大家講述《行政許可法》，首先講述《行政許可法》的基本理論，《行政許可法》今年7月1號就要正式實施了，黨中央、國務(wù)院對這部法律非常重視，國務(wù)院專門開了幾次會議進(jìn)行研究，貫徹實施。在今年1月6號_總理在省部長貫徹實施《行政許可法》的會議上做了重要講話，專門進(jìn)行部署。我們國家行政學(xué)院專門對省部長進(jìn)行了一個禮拜的培訓(xùn)。對一部法律的實施這么重視，這在建國以來可能是第一次，充分說明這部法律它具有極其重要的地位。
一、行政許可的含義、由來和功能
（一）行政許可的基本概念與特征
1. 行政許可的基本概念
我們說什么叫行政許可？它是怎么發(fā)展來的？它有什么重要的功能？我們說行政許可，《行政許可法》給它下了一個定義，就行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。我們講這樣一個定義，也就是說如果公民要開出租車，那么你向出租車管理機(jī)關(guān)提出申請，出租車管理機(jī)關(guān)經(jīng)過審查認(rèn)為你符合法定條件，這樣讓你來開出租車，這樣一個活動、這樣一個行為它就叫行政許可。
2. 行政許可的特征
根據(jù)這樣一個定義它有這樣四個特征：
（1）行政許可它是一種外部行政行為。行政許可通俗的意義上講就是行政審批，但是它不包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批，它是一種外部行政行為。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的提職、一個處長要當(dāng)局長這種審批、行政機(jī)關(guān)的財務(wù)的審批、出國的審批，這些都不是行政許可。只有你公民、法人和其他組織申請了，我對你批準(zhǔn)了，這才叫行政許可。所以它是一種外部行政行為，不是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種審批。我剛才講的出租車司機(jī)，再比如你要辦一個民辦學(xué)校要審批，這是第一個特征。
（2）它是一
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模，特別是1929年發(fā)生了世界性的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，到1933年羅斯福上臺采取了一系列新政措施，就擴(kuò)大政府權(quán)力，保障中小企業(yè)利益，保障充分就業(yè)，來促使經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。在羅斯福新政以后，美國政府包括資產(chǎn)階級國家政府的行_得到了非常大的擴(kuò)張。這時候立法不僅是議會的事，政府也有立法權(quán)，政府也擴(kuò)大了立法權(quán)。那么政府也獲得了司法權(quán)，就解決糾紛的權(quán)力。所以依法行政這個法包括政府本身立的法，這時候的觀念不是越小越好政府，是越大干預(yù)越好政府。政府的權(quán)力、政府的職能、政府作用的范圍都得到非常大的擴(kuò)張。美國在這個前后成立了一系列的獨(dú)立管制委員會，有五六十個，比如洲際貿(mào)易委員會、原子能委員會、航空委員會這一系列的委員會。行政許可主要是在這樣一段時間20世紀(jì)以后適應(yīng)政府對經(jīng)濟(jì)社會管理的需要迅速發(fā)展起來。
在經(jīng)濟(jì)上，英國凱因斯創(chuàng)造了凱因斯主義，就是主張政府對經(jīng)濟(jì)、對社會全面干預(yù)。但是這樣一種全面干預(yù)的模式，到了20世紀(jì)七八十年代以后帶來了一系列的消極后果，它帶來了經(jīng)濟(jì)獲利的降低，行政成本的提高，行政效率很低，影響了資本主義國家生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的建設(shè)。所以在20世紀(jì)80年代開始，英國的撒切爾夫人開始了一系列_化的措施，以后里根在美國采取了一系列的措施，在這個過程當(dāng)中放松規(guī)制，對規(guī)制、許可采取放松。這樣采取一系列公共改革的措施，掀起了一場公共改革運(yùn)動，主要是以放松規(guī)制、提高效率、降低成本，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求為宗旨。這就是我們講的資本主義國家行政許可發(fā)展的一個過程。從一開始沒有規(guī)制、很少規(guī)制，到20世紀(jì)以后大幅度地強(qiáng)化規(guī)制、發(fā)展規(guī)制。到20世紀(jì)七八十年代以后放松規(guī)制。
2. 行政許可在我國的形成與發(fā)展
在我們國家行政許可，有的說主要是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，我個人認(rèn)為這個說法不完全正確。我們在計劃經(jīng)濟(jì)年代主要是人財物、產(chǎn)供銷都由政府來調(diào)撥，但是行政許可的發(fā)展主要是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，由于原來的行政手段失效，法律手段又沒有完全建立起來，加上部分地方利益的擴(kuò)張，紛紛采取行政許可來擴(kuò)大我部門權(quán)力，擴(kuò)大地方權(quán)力。在這樣一個背景下，行政許可得到了急劇的發(fā)展，到了今天已經(jīng)到了必須非改不可的程度。這就是我們講行政許可在西方國家以及在我們國家它大體發(fā)展的一個來龍去脈。
（三）行政許可的功能
行政許可它有什么樣的功能？它這個制度為什么會存在？有什么樣的特定性？它最主要有三點(diǎn)功能：
1. 控制風(fēng)險功能
這是行政許可最重要也是最基本的功能。行政許可通過對企業(yè)設(shè)定主體資格的限制，對標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格控制，來防止發(fā)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險。1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后羅斯福上臺采取新政措施，這也是為了解決當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。它對社會風(fēng)險的控制，對涉及到國j-a全、公共安全、人民生命財產(chǎn)安全的企業(yè)，采取嚴(yán)格控制這些企業(yè)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，比如煙花爆竹，對煙花爆竹的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，這些企業(yè)要嚴(yán)格審查它是不是符合要求，對炸藥、醫(yī)藥、食品這些行業(yè)嚴(yán)格控制標(biāo)準(zhǔn)，這樣來保障人民安全和國j-a全。
在美國9.11事件發(fā)生以后，美國布什政府和一些學(xué)者在反思，他們認(rèn)為9.11的發(fā)生與過度放松規(guī)制有關(guān)系，過度強(qiáng)調(diào)了提高出入境的速度，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)的效率，這樣使得一些_分子進(jìn)入了美國，同時像駕駛飛機(jī)這樣的一些特殊的行業(yè)沒有很好地加以審查，使得_分子能夠?qū)W會駕駛飛機(jī)。所以美國在9.11以后強(qiáng)化了規(guī)制，在一部分領(lǐng)域強(qiáng)化規(guī)制措施，比如現(xiàn)在它成立了國土安全部，把移民局這些都放在國土安全部里面，同時對出入境嚴(yán)格加以審查，簽證非常困難。同時布什政府在發(fā)生了安然公司丑聞以后，對企業(yè)采取了一系列的嚴(yán)格監(jiān)督和規(guī)制措施，在發(fā)生了紐約和加州能源危機(jī)以后，他們認(rèn)為主要也是規(guī)制過度放松這樣造成間接緊張，所以也在采取一系列措施來控制這樣的危機(jī)和風(fēng)險。所以我們講許可第一個最重要、最基本的功能就是控制風(fēng)險。
2. 配置資源
市場是配置資源最重要的手段，這是毋庸置疑的。這就通過市場來發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，才能最大限度的、最有效率地來利用資源。但是有一些有限的資源僅僅靠市場配置，如果政府不介入，它可能導(dǎo)致資源的壟斷或者導(dǎo)致資源的惡性競爭，比如像土地，像礦山，像城市公共服務(wù)一些特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，自來水、電、公交、出租汽車，像這樣一些行業(yè)如果政府規(guī)制一點(diǎn)不介入，可能會帶來非常大的問題。包括我們的土地我們采取了非常嚴(yán)格的許可制度、審批制度，仍然發(fā)生了很多的問題，所以我們講政府在資源配置當(dāng)中它要采取許可手段，當(dāng)然這個許可手段它是以特定的一些市場調(diào)節(jié)的手段為基礎(chǔ)，比如以拍賣、招標(biāo)為基礎(chǔ)，最后來加以審批。這是許可第二個重要的手段，就是在配置資源方面的手段。
3. 證明或者提供某種信譽(yù)、某種信息
政府為什么要有這個手段呢？因為政府它比較有信譽(yù)，比較有公信力，所以通過政府，比如對企業(yè)的設(shè)立，通過政府工商機(jī)關(guān)出具營業(yè)執(zhí)照，證明這個企業(yè)設(shè)立了，這樣比較有公信力，在市場主體進(jìn)入市場當(dāng)中，這樣市場主體之間就能夠比較信任。再比如律師通過司法行政部門發(fā)給律師資格證書，律師、會計師、審計師、公證員、教師，這樣一些提供公共服務(wù)的特殊職業(yè)來加以證明，對他的資格、他的資質(zhì)加以證明。這是許可的第三個重要功能。
這就是我給大家介紹的第一個問題行政許可的含義、由來和功能。
二、《行政許可法》的立法意義和基本原則
為什么要制定《行政許可法》？我們國家的《行政許可法》制定了七年多，從1976年開始專家當(dāng)時就拿出了《行政許可法》的稿子，它是世界上第一部對行政許可制度進(jìn)行綜合性的統(tǒng)一調(diào)整的法律。西方國家有行政許可法律制度，它都是在經(jīng)濟(jì)自然演進(jìn)過程中逐步發(fā)展起來的，比如由航空逐步發(fā)展了航空許可，由礦山逐步發(fā)展了礦山許可，由原子能逐步發(fā)展了原子能許可。所以它對每一個方面的許可它比較完善。但是我們國家因為要從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)整體的轉(zhuǎn)型，這是世界上最大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)_轉(zhuǎn)型。所以我們必須要有一個統(tǒng)一的綜合性立法來推動我們這個制度的轉(zhuǎn)型，所以需要這樣一個法律。具體來講它有這樣四個重要的意義：
（一）《行政許可法》的立法意義
制定《行政許可法》它是規(guī)范、設(shè)定和實施行政許可行為的需要。《行政許可法》頒布之前我們各個單行的法律法規(guī)規(guī)章，包括其他規(guī)范性文件里面有大量的許可，但是非�；靵y。
1. 行政許可的范圍不清、事項過多
行政許可的范圍不清，許可的事項過多，管理就 ……（未完，全文共14182字，當(dāng)前僅顯示3374字，請閱讀下面提示信息。收藏《《行政許可法》的立法背景、基本原則和對政府管理的影響》）