價格法律規(guī)范與《行政許可法》相銜接的六大問題

目錄/提綱：……
一、價格審批是否屬于行政許可的范疇
二、國務(wù)院部委不再有行政許可的設(shè)定權(quán)，發(fā)展改革委審定的省級定價目錄是否依然有效
（六）項又規(guī)
三、市、縣兩級政府同其所屬的價格主管部門在價格管理上究竟是什么關(guān)系
四、《許可法》中關(guān)于聽證的時限是否也應(yīng)當(dāng)是作出價格決策前的聽證時限
一、我縣涉農(nóng)價費的現(xiàn)狀：
二、涉農(nóng)亂收費的新特點：
2、具有較強的隱蔽性
3、屢禁不止反復(fù)性
三、建立和完善涉農(nóng)價費的保障與監(jiān)管機制
一、明確責(zé)任
二、著力宣傳
三、標準定費
四、突出監(jiān)督
五、公開透明
六、嚴格執(zhí)法
……
價格法律規(guī)范與《行政許可法》相銜接的六大問題
林國光

2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》），這是我國行政法制建設(shè)中的一件大事。由于它是規(guī)范行政許可的基本法律，它的實施，對現(xiàn)行的一些價格法律規(guī)范和價格工作都將產(chǎn)生較大的影響。價格部門由此面臨著以下一些需要解決的認識問題，并要盡快做好有關(guān)價格法律規(guī)范與《許可法》的銜接工作。
一、 價格審批是否屬于行政許可的范疇
《許可法》第2條對行政許可的含義做出界定：它“是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”許可的中文含義是準許、容許。價格（本文指政府定價和指導(dǎo)價）管理或者說審批算不算行政許可？按照《許可法》的定義和現(xiàn)實中調(diào)定價格的申請、審批的運作方式來看，應(yīng)當(dāng)算行政許可，法定政府有管的價格，不經(jīng)審批是不容許執(zhí)行的，否則就是違法。問題是，價格在《許可法》第12條所列示的行政許可事項中，找不到一個能直接對得上號的位置；而且在現(xiàn)實中，調(diào)定價格也不都是由申請人申請后才能審批制定的，有些情況下，價格主管部門可以根據(jù)需要自行制定價格。這兩個問題應(yīng)當(dāng)怎么看？筆者以為，在現(xiàn)實的價格管理中，價格雖然在字面上與《許可法》第12條所列示的事項直接對不上號，但卻是同所列示的這些事項中的大部分都有十分密切的關(guān)系，它或是作為一個獨立的審批項目，或是作為某行政審批事項中的一個組成部分，必須經(jīng)過行政審批后才能執(zhí)行。
價格審批完全具有行政許可的事前控制、管理性外部行為的特征。至于不經(jīng)相對人申請而由價格部門自行制定在管的價格，這與行政許可定義中“根據(jù)……的申請”的表述有不同，但就是政府直接制定的價格，往往也必須傾聽包括有關(guān)經(jīng)營者在內(nèi)的社會各方的意見，而且價格部門作為行政主體與相對人同屬于行政法律關(guān)系主體的范圍之中，很難想象價格審批或者制定
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定省級定價目錄時，一般都把市、縣政府同其所屬的價格主管部門的價格管理權(quán)限表述為“授權(quán)市、縣政府制定價格，由同級價格主管部門承擔(dān)具體工作”。這樣的表述并沒有改變價格部門在實際工作中行使定價權(quán)這個事實：審批價格時蓋價格主管部門的章發(fā)文。許可法實施后，問題就會更加突出了。市、縣政府同其所屬的價格部門究竟是什么關(guān)系？是授權(quán)？不是，沒有法律、法規(guī)的依據(jù)，市、縣政府不能將省政府授的定價權(quán)再行轉(zhuǎn)授；是委托？也不是，市、縣政府委托給自己所屬的價格主管部門“承擔(dān)具體工作”雖然符合《許可法》關(guān)于“可以委托其他行政機關(guān)”的規(guī)定，但價格主管部門“必須以委托行政機關(guān)名義”即市、縣政府的名義來審批價格，蓋市、縣政府的章發(fā)文，而且目前要做這種委托也缺少“法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”作為依據(jù)，因為發(fā)展改革委審定的省級定價目錄是屬于哪一級次的法律規(guī)范，還有待認定。在《許可法》規(guī)定的范圍內(nèi)，目前還找不到授權(quán)、委托以外的“第三條道路” 可走。《許可法》實施后，市、縣價格主管部門這種以自己的名義去“承擔(dān)具體工作”的模式，將面臨較大的吃官司風(fēng)險。比較可行的解決辦法是將《價格法》第20 條第3款修改為：“市、縣人民政府價格主管部門可以根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的授權(quán)，按照地方定價目錄規(guī)定的定價
權(quán)限和具體適用范圍制定在本地區(qū)執(zhí)行的政府指導(dǎo)價、政府定價”。這樣就可以和《許可法》第22條的規(guī)定相銜接，這個問題也就有望解決了。
四、《許可法》中關(guān)于聽證的時限是否也應(yīng)當(dāng)是作出價格決策前的聽證時限
也許這不應(yīng)當(dāng)是一個問題。因為當(dāng)我們把審批或制定價格視為行政許可時，《許可法》第四章第四節(jié)中關(guān)于實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的時限規(guī)定理應(yīng)適用于作出價格決策前的聽證時限。但是，《許可法》對聽證的規(guī)定有兩種：一種是主動式的，即法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行聽證，這種聽證是行政機關(guān)主動進行的，沒有必要規(guī)定聽證時限，《許可法》也沒有規(guī)定時限；另一種是被動式的，即當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證，對此《許可法》規(guī)定了時限。價格聽證的情況與此有些不同：一是聽證幾乎都是行政機關(guān)依照有關(guān)法律規(guī)范主動進行的。在實踐中，相對人并不樂意對自己申請調(diào)定的價格進行聽證。因為在大多數(shù)情況下，調(diào)定價都是提價，都會招來社會多方的反對意見，無助于充分實現(xiàn)他們的調(diào)定價目標。所以他們提交的都是調(diào)定價申請，而不是聽證申請。發(fā)展改革委制定的《政府價格決策聽證辦法》中提到的“申請人”，也是指申請調(diào)定價的經(jīng)營者或其主管部門，不是聽證申請人。二是對這種主動式的聽證規(guī)定了時限�！墩畠r格決策聽證辦法》規(guī)定，價格部門“應(yīng)當(dāng)在受理申請之日起20日內(nèi)作出組織聽證的決定”，請注意，這里“受理申請”的是調(diào)定價而不是聽證。不過，單單作個組織聽證的決定可以有20日的時間，然后在作出組織聽證決定的3個月內(nèi)舉行聽證會，時間較寬松。價格聽證的這兩種具體情況與《許可法》對聽證時限的規(guī)定確實又有所不同。如何銜接？要做適當(dāng)?shù)奶接��？偟内厔菔且s短價格聽證時限，提高行政效能，
建議發(fā)展改革委對《政府價格決策聽證辦法》再做修改，努力往《許可法》對實施行政許可的聽證時限要求去靠。價格主管部門今后必須大大提高聽證的組織工作效能，才能適應(yīng)這種新形勢的需要。
五、成本監(jiān)審究竟是什么行政行為？監(jiān)審的時限是否符合《許可法》的時限規(guī)定？今后成
本監(jiān)審是否還可以委托社會中介機構(gòu)去承擔(dān)
《許可法》第四章第三節(jié)規(guī)定了行政許可的一般期限以及延長期限。一般期限為20日內(nèi)，從受理之日起計算，經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準，可延長10日。法律、法規(guī)另有規(guī)定（如較長或較短時限）的，依照其規(guī)定。這個規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于政府制定價格的時限。目前，《價格法》未對批價費作出時間規(guī)定，原國家計委17號令規(guī)定批價為30日；25號令規(guī)定成本監(jiān)審（這里討論的是定調(diào)價前的成本監(jiān)審，因為定期監(jiān)審?fù)贫ɑ蛘{(diào)整價格沒有直接的前提條件關(guān)系，下同。）的時間也是30日，兩下加在一起共60日，行不行？問題是，成本監(jiān)審究竟是什么行政行為？是不是一個相對獨立的行政許可？行政行為有多種，如行政立法行為、命令行為、決定如許可等行為、授權(quán)行為、委托行為、調(diào)查行為、監(jiān)督檢查行為、處罰行為等等，行政許可行為是其中的一種。按原國家計委17號令第2條規(guī)定，成本監(jiān)審應(yīng)當(dāng)屬于政府
定價行為中的一個環(huán)節(jié)，是受理申請后的調(diào)查、審核等公務(wù)活動。按《許可法》第2條“依申請、經(jīng)審查、然后準許”這個定義的模式，成本監(jiān)審也應(yīng)屬于“經(jīng)審查”這個環(huán)節(jié)，而不應(yīng)當(dāng)在申請之前。否則申請之后行政機關(guān)干什么呢？就做個同意或不同意的決定要20日甚至30日？如果這樣理解是對的，成本監(jiān)審就不是一個獨立的行政行為，而是政府定價這個行政許可行為的一個組成部分，監(jiān)審時間必須包含在定價時間的30日之內(nèi)，而不能另外再來個30日。如果不把成本監(jiān)審作為調(diào)定價中的一個環(huán)節(jié)，而把它前移成調(diào)定價的前置條件，就象目前這樣另加30日作為監(jiān)審時限行不行？《許可法》第16條規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，但不得增設(shè)行政許可。這樣前移算不算增設(shè)行政許可？可能有不同的看法，筆者傾向于算，因為不經(jīng)監(jiān)審就不許調(diào)定價，這里明顯是在分解行政許可，一分為二。如果這個看法能成立，那么監(jiān)審前移就違反了《許可法》第16條的規(guī)定和第42條關(guān)于期限的規(guī)定了。當(dāng)然，如果成本調(diào)查、審核不是與某次特定的調(diào)定價有關(guān)，那只是一般工作調(diào)研的行政行為，這也就不需要設(shè)定時限了。如果這個看法能成立，還涉及到另一個問題，那就是今后成本監(jiān)審不能再委托給中介機構(gòu)去承擔(dān)了。原國家計委25號令第11條規(guī)定：“價格主管部門應(yīng)指定其所屬的成本調(diào)查機構(gòu)承擔(dān)成本監(jiān)審的具體事務(wù)，也可以委托具有成本監(jiān)審資質(zhì)的社會中介機構(gòu)承擔(dān)成本監(jiān)審的具體事務(wù)�！� 按《許可法》第24條規(guī)定，行政許可要委托只能委托給另外一個行政機關(guān)去實施。據(jù)此，為了與《許可法》相銜接，建議發(fā)展改革委盡快地對這些問題進行研究，并對現(xiàn)行的調(diào)定價行為規(guī)則和成本監(jiān)審規(guī)定做出相應(yīng)的修改和完善。
六、行政機關(guān)收費違法“由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)”查處，是否意味著價格主管部門從此對行政性收費違法行為只是“督而不查”
《許可法》第七章第75條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政許可違法收費的問題，“由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令退還非法收取的費用；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分�！边@是否意味著價格主管部門從此不再有行政性收費的查處權(quán)？從這項規(guī)定的內(nèi)容來看，答案是肯定的。目前，全國各省人大制定的收費管理條例或價格管理條例中，價格主管部門都有行政性收 ……（未完，全文共14899字，當(dāng)前僅顯示3544字，請閱讀下面提示信息。收藏《價格法律規(guī)范與《行政許可法》相銜接的六大問題》）