對當前農地制度創(chuàng)新的幾點看法

目錄/提綱：……
一、家庭承包經營仍然是我國農村最重要的基本制度
二、外部環(huán)境變化使農地制度創(chuàng)新成為可能
三、農地制度創(chuàng)新關鍵是推進農地使用權流轉
四、用法律法規(guī)引導農地制度創(chuàng)新
……
土地制度是我國農村最基本的社會經濟制度。觀諸歷史，王朝更替、社會生產力的興衰，莫不與之有著直接或間接聯(lián)系。查考現實，新中國成立前后的土地改革、合作化運動這些引發(fā)社會生產力和生產關系劇烈變革的重大事件都緣自于土地制度變遷，２０世紀８０年代以來中國經濟社會翻天覆地的變化，也正是肇始于農村土地制度的變革。無疑，土地家庭承包經營制度的確立，極大釋放了我國農村生產力，對我國農業(yè)增長的作用是巨大的，但必須明確的是：土地的家庭承包經營制并沒有也不可能窮盡農地制度創(chuàng)新的極限，制度的成功的同時也包含著其缺陷因素，土地的家庭承包經營制度仍遺留了若干需要解決的問題，需要不斷創(chuàng)新。而且，近年來，我國經濟社會發(fā)生的一系列深刻變化，不僅改變了農地制度變遷的外部環(huán)境，也對農地制度的變革提出了新要求，農地制度創(chuàng)新的必要性和可能性日益凸顯。本文擬就當前農地制度建設有關問題作一些概要的評述，并對土地制度創(chuàng)新作出框架性的簡要分析。
　　一、家庭承包經營仍然是我國農村最重要的基本制度
　　土地是我國農村最基本的生產資料，在一定的產權制度安排和生產經營方式下，承載著向農民提供收入、滿足就業(yè)、穩(wěn)定預期和社會保障等幾大功能。近年來，隨著農業(yè)農村經濟的發(fā)展及外部環(huán)境的變化，在不同區(qū)域和不同的農戶經營水平的約束下，土地承載的收入、就業(yè)、保障和預期幾大功能有消有漲，產生作用的機理和表現形式也出現了很大的變化，但這并不意味著土地制度的重要性有所降低。事實上，家庭承包經營基本制
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架下，農戶經營規(guī)模超小，政府有限公共資源與數以億計農戶之間信息溝通、中介服務成本過高，交易費用問題難以解決。反之，也可發(fā)現農地制度與其它制度安排之間又互為制約，農地制度的創(chuàng)新、農戶土地產權明晰和權利膨脹以及農民經營土地規(guī)模擴張又有賴于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有賴于農村勞動力轉移、人口遷移，有賴于農村社會保障制度的完善等。農地制度的創(chuàng)新同樣取決于外部環(huán)境的變化。
　　３．土地關系仍是農村最基本的經濟社會關系。上世紀９０年代中期以來，由于收入來源的多元化趨勢，土地作為財產在農民財產總額中所占分量有所下降。研究資料表明，從１９９５年到２００２年間，農村人均土地價值由４９４４．６元下降到了３９７４．３元，實際下降２６％。但這并不意味著土地對農民的重要性的降低，土地仍占農民總財產的３１％，是房產之外所占比例最大的財產基礎。同時考慮到土地承載著就業(yè)、保障等其他財產所不具備的功能，可以認為，土地依然是農民最重要財產。同時，在農民之間、農村不同經濟組織之間以及國家、集體和農民之間，圍繞土地形成了錯綜復雜的利益關系，仍是農村最基本的社會經濟關系之一。它并沒有因為過去承包經營土地，要繳納相應的稅費，而隨著稅費_改革，農民承包經營土地還會獲得相應的政府補貼而發(fā)生性質上的改變。當然由于既定制度的路徑依賴特征，圍繞土地形成的各種利益關系不斷自我增強和固化。農地制度創(chuàng)新需要尊重現有利益格局，在保障既得利益者權益的基礎上實現帕累托改進，使土地制度創(chuàng)新具有現實可能性。
　�。矗a權明晰是農地制度創(chuàng)新最核心的內容。產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻影響。目前，農民所擁有的土地使用權不完整，是引發(fā)土地糾紛等諸多問題的主要原因，一方面農民對土地只有使用、經營和產品收益權，而缺乏相應的租賃、抵押等財產處置權，從而喪失了完整意義上的承包經營權；另一方面，農村土地集體所有權也是殘缺的，土地進入一級市場、土地征占用，社區(qū)并不能憑借土地所有權獲得相應的談判地位，加上社區(qū)和地方政府的行為不規(guī)范，必然導致大量的尋租行為產生，導致侵占農民土地權益的事件大量發(fā)生，農民擁有的土地權益得不到相應保護。因此，從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。
　　二、外部環(huán)境變化使農地制度創(chuàng)新成為可能
　　作為我國農村最基本的制度安排之一，農地制度的變化調整影響眾多利益主體，涉及許多相關制度的重新安排，即使是微小的調整也體現著深刻的邏輯內涵。進入新世紀以來，我國經濟發(fā)展出現的階段性特征，國家經濟社會發(fā)展理念的調整，涉農政策的重大變化，都催生著農地制度創(chuàng)新的要求，經濟社會的發(fā)展為農地制度的調整創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。從趨勢上看，農地制度創(chuàng)新的可能性大大增加。
　�。保畯陌l(fā)展理念和政策取向看。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展理念，在十六屆四中全會上，_總書記進一步提出了“兩個趨向”重要論斷，這標志著我國農業(yè)為工業(yè)提供積累、農村支持城市的發(fā)展階段已經基本結束，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的新階段正在到來。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略和“兩個趨向”的重要論斷是我國發(fā)展戰(zhàn)略和指導思想上的重大轉折，它要求處理好新階段的工農、城鄉(xiāng)關系，強化農業(yè)的基礎地位，調整國民收入分配格局，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的_機制�？梢灶A見，隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉變，特別是土地、勞動力、資本等要素資源在城鄉(xiāng)間_流動的速度加快，資源配置效率的提高，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障制度的健全和完善，將使農村土地承載的就業(yè)和保障功能進一步弱化，要求農地制度變遷做出新的制度安排。
　�。玻畯慕洕l(fā)展的階段性看。到２００３年，我國ＧＤＰ總量突破１１．６７萬億元，財政收入達到２萬億元，以人均ＧＤＰ達到１０９０美元為標志，我國已經進入了工業(yè)化中期階段。一方面，農業(yè)在ＧＤＰ構成份額中已經降到１５％左右，農產品貿易額已降到進出口商品總量的５％左右，在農民收入的來源構成中，家庭經營純收入的比例也由１９９０年的７６％下降到２００３年的５９％，這表明農業(yè)特別是土地經營的收入功能出現了下降；另一方面，我國的城市化水平已上升到４０％以上，盡管農業(yè)勞動力仍占城鄉(xiāng)勞動力總數的５０％左右，但如果把從事農村非農產業(yè)以及數以億計的農村外出務工人員計算在非農勞動力份額中，則產業(yè)就業(yè)結構偏差由３０％左右降為１５％左右，這說明農業(yè)特別是土地經營的就業(yè)功能也大大弱化了。因此，隨著農業(yè)產出功能的弱化，農村土地所承載的收入和就業(yè)功能是下降的，這客觀上降低了農地制度創(chuàng)新的成本。
　�。常畯膰摇⑸鐓^(qū)和農民的土地關系看。最近幾年，我國農村稅費改革迅速推進，目前全國已有２７個省取消了農業(yè)稅，到２００６年可以提前實現取消農業(yè)稅的目標。全面取消農業(yè)稅后，國家不收農業(yè)稅，農民種地不納糧，中國幾千年來以農養(yǎng)政的時代即將終結，其意義是怎么估價也不為過。然而，更重要的是取消農業(yè)稅，從根本上改變了通過土地經營體現的國家、社區(qū)與農戶之間的傳統(tǒng)關系。國家不必再把土地作為“編戶齊民”的主要依據和索取農業(yè)剩余的載體，農民經營土地不但不需要繼續(xù)向 ……（未完，全文共7872字，當前僅顯示2764字，請閱讀下面提示信息。收藏《對當前農地制度創(chuàng)新的幾點看法》）