論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困

目錄/提綱：……
一、中國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的制度因素
二、農(nóng)民土地使用權(quán)利的貧困
三、農(nóng)民土地處分權(quán)利的貧困
四、農(nóng)民土地收益權(quán)利的貧困
五、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困與農(nóng)民的生活貧困
六、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力貧困的治理方向與選擇
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權(quán)利貧困是中國(guó)農(nóng)村貧困現(xiàn)象的主要原因，而農(nóng)民權(quán)利的貧困主要表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。本文分析了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的三大特征，即農(nóng)民集體土地所有權(quán)的虛置和多元，國(guó)家壟斷的土地處分權(quán)的膨脹和隨意性，以及農(nóng)戶(hù)實(shí)質(zhì)享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的被剝奪，這三點(diǎn)構(gòu)成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困的制度因素。筆者進(jìn)而將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困分為土地的使用權(quán)利、處分權(quán)利和收益權(quán)利的貧困等類(lèi)，逐項(xiàng)加以分析，從而討論農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失與農(nóng)民貧困化的因果聯(lián)系，認(rèn)為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困直接導(dǎo)致了農(nóng)民的失地、失業(yè)、貧困、無(wú)家可歸、苛捐雜稅以及失去社會(huì)保障。筆者借鑒美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在本文中提出了解決中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困的大方向和選擇。
　　從美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民眾的貧困一般可以分為物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困四大類(lèi)。
　　
　　物質(zhì)貧困是指狹義的貧困，其主要特征是溫飽得不到保障；能力貧困是由于文化、教育、技能的不足而導(dǎo)致謀生、求職能力的缺乏，并由此出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困，屬于“想工作，但沒(méi)有能力工作”所造成的貧困；權(quán)利貧困是指制度層面對(duì)部份人群的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的限制和歧視所導(dǎo)致的生活貧困，屬于“想工作、能工作，但沒(méi)有權(quán)利和機(jī)會(huì)工作”所導(dǎo)致的貧困；動(dòng)機(jī)貧困的主要表現(xiàn)是依賴(lài)福利、懶于工作，屬于“有工作、能工作，但不愿工作”所導(dǎo)致的一種貧困。目前，中國(guó)的農(nóng)民既有物質(zhì)貧困的一面，也有能力貧困的問(wèn)題，至于動(dòng)機(jī)貧困則尚未成為突出問(wèn)題。
　　
　　但是，容易被人忽視的一大貧困現(xiàn)象則是農(nóng)民的權(quán)利貧困，它正在成為中國(guó)農(nóng)民貧困的一大根本原因。
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利貧困主要表現(xiàn)在以下方面。一是參與權(quán)利的貧困，農(nóng)民的選舉權(quán)利僅及城市居民的四分之一，政府安排各級(jí)人民代表名額時(shí)，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表人數(shù)的四分之一，換言之，個(gè)農(nóng)民的選票只相當(dāng)于個(gè)城鎮(zhèn)居民的選票，這種情況還不如美國(guó)黑奴所享有的五分之三的代表權(quán)和選舉權(quán)（％）
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法律人格意義的集合_”，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具體執(zhí)法中，有關(guān)部門(mén)就把“農(nóng)民集體”與農(nóng)民集體組織混為一談，比較流行的做法是賦予村民委員會(huì)或村民小組這一非經(jīng)濟(jì)組織以法人地位，讓它掌握實(shí)際的土地所有權(quán)，控制所有“農(nóng)民集體”的意志，而“農(nóng)民集體”中的每一個(gè)農(nóng)民卻失去了直接的參與權(quán)與決策權(quán)。這樣的制度環(huán)境為村民委員會(huì)和村民小組的腐敗、專(zhuān)權(quán)提供了條件；一個(gè)村的土地權(quán)利“含金量”越高，土地的所謂“集體所有權(quán)”就越有可能轉(zhuǎn)化為村干部的個(gè)人支配權(quán)。
　　
　　其實(shí)，村民委員會(huì)并非集體經(jīng)濟(jì)組織，它僅僅是一個(gè)社區(qū)自治團(tuán)體，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。
　　
　　因此，有學(xué)者提出，應(yīng)該剝奪村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還村委會(huì)作為一個(gè)村民自治組織的本來(lái)面目。
　　
　　除了村民委員會(huì)以外，其他一些集體經(jīng)濟(jì)組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等也要求行使土地所有權(quán)，它們可以不經(jīng)農(nóng)民集體的同意，擅自分割和瓜分農(nóng)村土地，由此既導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)利益受損，也鼓勵(lì)和促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)；而這種干預(yù)對(duì)農(nóng)民集體而言往往是“前門(mén)拒狼（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、后門(mén)進(jìn)虎（鄉(xiāng)村政府）”，因?yàn)闊o(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都可能是農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯者。農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元和模糊，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清，影響長(zhǎng)期投資土地的動(dòng)力，鼓勵(lì)各級(jí)政府隨意低價(jià)征用農(nóng)村土地，影響農(nóng)民對(duì)土地收益和風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定預(yù)期，并最終推動(dòng)多元主體對(duì)農(nóng)民巧取豪奪。
　　
　　這種不正常的制度架構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了兩個(gè)荒誕現(xiàn)象。其一，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個(gè)體事實(shí)上不能履行土地所有權(quán)。盡管農(nóng)民無(wú)時(shí)無(wú)刻不想爭(zhēng)取和保護(hù)自己的土地權(quán)利，但在政府眼里，這些現(xiàn)實(shí)存在的“個(gè)體”是完全可以忽略的，政府只承認(rèn)那看不見(jiàn)、摸不著的“農(nóng)民集體”。因此，被那個(gè)抽象的“農(nóng)民集體”取代了的農(nóng)民個(gè)體及其_就始終無(wú)法成為土地所有權(quán)的法律主體。其二，由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個(gè)虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實(shí)上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。
　　
　　針對(duì)這種荒誕的現(xiàn)象，有人提出，應(yīng)該在法律上將“農(nóng)民集體所有”解釋成“農(nóng)民共同所有”；然而，“農(nóng)民共同所有”的實(shí)質(zhì)就是私人所有，這與憲法堅(jiān)持的“社會(huì)主義公有制”性質(zhì)是對(duì)立的。
　　
　　顯然，如果不改變現(xiàn)有憲法的所有制規(guī)定，法律上土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定的故意模糊、法規(guī)執(zhí)行的隨意性和行政部門(mén)的專(zhuān)斷，就是必然的結(jié)果；而農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)被侵犯，并且由于農(nóng)民土地權(quán)利的貧困日益導(dǎo)致農(nóng)民物質(zhì)生活上的貧困，也就難以避免。除了土地集體所有權(quán)的多元、虛置和模糊以外，無(wú)限膨脹的國(guó)家權(quán)力和隨意無(wú)常的政策法規(guī)，也影響了村民自治組織代表農(nóng)民、保護(hù)土地的能力，導(dǎo)致村民與國(guó)家機(jī)構(gòu)在土地權(quán)利博弈的游戲中往往處于必?cái)〉牡匚弧?br>　　
　　表面上，中國(guó)的憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，但憲法的修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對(duì)這種虛擬的所有權(quán)作了致命的限制，導(dǎo)致“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)成為一種擺設(shè)。這些法律的基本精神是，任何組織和個(gè)人不能買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)讓土地，也不能出租和抵押土地，但國(guó)家可以征用集體所有的土地。除了國(guó)法之外，一些由政府、政黨和行政機(jī)關(guān)所制定的“土法”和政策法規(guī)對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)還有種種干預(yù)和限制，不僅無(wú)所不包，而且隨意性極大，具有超越法律的效力。
　　
　　這樣，在各類(lèi)法律和法規(guī)的重重限制下，“農(nóng)民集體所有”的土地產(chǎn)權(quán)徒有其名，并無(wú)其實(shí)。首先，名義上的“土地所有人”其實(shí)沒(méi)有土地的處分權(quán)，不得_買(mǎi)賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地，而實(shí)際上控制著農(nóng)村土地最終處分權(quán)的是政府，只有經(jīng)過(guò)政府征用之后，“農(nóng)民集體”才能轉(zhuǎn)讓所屬土地；其次，土地所有者并沒(méi)有土地的收益權(quán)，因?yàn)檎饔猛恋貢r(shí)發(fā)放的補(bǔ)貼只是一種政府單方面規(guī)定數(shù)額、用行政強(qiáng)制手段迫使農(nóng)民接受的一次性“補(bǔ)償”，由于“農(nóng)民集體”根本無(wú)法對(duì)屬于自己的土地自主和_地定價(jià)，政府計(jì)算“補(bǔ)償”時(shí)往往會(huì)低估土地真正的市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民卻不能拒絕接受這種按十分不公平的價(jià)格計(jì)算的“補(bǔ)償”；再次，在政府與農(nóng)民就土地權(quán)益所作的博弈中，政府永遠(yuǎn)處于超越法律的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，具有“天然”的自行賦予的強(qiáng)制力和決定權(quán)，農(nóng)民無(wú)法與行_力的控制者處于平等的法律地位，因此土地是否征用、土地征用的用途和征用價(jià)格，只能而且必須服從政府的意志。
　　
　　由于“農(nóng)村集體”的土地產(chǎn)權(quán)法律上的模糊和虛置，導(dǎo)致農(nóng)民難以利用現(xiàn)有的法律與法規(guī)抵制各利益集團(tuán)利用“國(guó)家”的名義對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的侵犯，結(jié)果“農(nóng)民集體”所擁有的土地所有權(quán)出現(xiàn)了有限、虛擬和無(wú)力自保的特徵；而政府或一些濫用“國(guó)家”名義的既得利益集團(tuán)，卻成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對(duì)控制者。
　　
　　影響農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利的另一基本因素是農(nóng)民所擁有的實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，影響了農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運(yùn)用，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利的貧困。目前在理解農(nóng)民的土地權(quán)利問(wèn)題上，存在一個(gè)流行的誤區(qū)，以為由于農(nóng)民個(gè)人沒(méi)有土地的所有權(quán)，所以他們就沒(méi)有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
　　
　　其實(shí)，所有權(quán)不等于財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶(hù)依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
　　
　　**年月日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》），允許“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。
　　
　　也就是說(shuō)，農(nóng)民依法享有對(duì)土地的支配權(quán)和處分權(quán)。由此可見(jiàn)，目前農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種特殊的和實(shí)質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。
　　
　　既然“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)是虛置的，那么農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的實(shí)質(zhì)性和獨(dú)立性。土地使用權(quán)應(yīng)該作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以創(chuàng)造財(cái)富、收獲地租、索取剩余。隨著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)權(quán)越來(lái)越傾向于被定義為控制權(quán)；誰(shuí)擁有控制權(quán)，誰(shuí)就擁有實(shí)質(zhì)的產(chǎn)權(quán)。既然農(nóng)戶(hù)所合法地?fù)碛型恋厥褂脵?quán)、承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，這些法定權(quán)利實(shí)際上已經(jīng)取代了“農(nóng)村集體”的土地所有權(quán)，使土地所有權(quán)高度弱化，并對(duì)集體土地所有權(quán)實(shí)行了實(shí)質(zhì)性的分割。
　　
　　但是，在征地和非法圈地的狂潮中，農(nóng)戶(hù)的土地產(chǎn)權(quán)遭到了無(wú)情的剝奪與侵犯，農(nóng)民們不僅難以保障自己的土地使用權(quán)、占有權(quán)，更無(wú)法維護(hù)自己應(yīng)有的對(duì)土地的處分權(quán)和收益權(quán)。而且，由于現(xiàn)行法律對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)也未作明確規(guī)定，更不能有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)利免遭侵犯，結(jié)果依附于土地所有權(quán)的農(nóng)戶(hù)土地使用權(quán)和承包權(quán)，自然也就處于朝不保夕的危險(xiǎn)境地。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，一方面農(nóng)民日益將土地的使用權(quán)視為實(shí)際的所有權(quán)，視地如命，誓死保衛(wèi)；但另一方 ……（未完，全文共20373字，當(dāng)前僅顯示3664字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困》）