論文：地方政府土地引資行為研究

目錄/提綱：……
一、引言
二、文獻(xiàn)綜述
（一）基本模型
（二）拓展模型：資本完全流動(dòng)
（一）實(shí)證模型設(shè)定與理論假說
（二）樣本選擇、樣本區(qū)間和數(shù)據(jù)來源
（三）實(shí)證結(jié)果：不考慮投資內(nèi)生性
（四）實(shí)證結(jié)果：考慮投資內(nèi)生性
……
論文：地方政府土地引資行為研究

內(nèi)容提要：本文研究地方政府競爭下的土地出讓行為并從此角度為地區(qū)引資能力差異找尋原因。在地方政府官員存在為增長而競爭的環(huán)境下，地方政府有大量低價(jià)出讓土地的動(dòng)機(jī)。我們通過構(gòu)建理論模型和實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，地方政府官員提供土地的主要?jiǎng)訖C(jī)在于政治晉升激勵(lì)，而不是財(cái)政分權(quán)下高價(jià)出讓土地的財(cái)政創(chuàng)收激勵(lì)。資本流動(dòng)性增強(qiáng)會(huì)強(qiáng)化企業(yè)投資對地方政府土地出讓行為的影響，而使得土地出讓價(jià)格的影響變得不顯著。
關(guān)鍵詞：地方政府競爭；以地引資；經(jīng)濟(jì)增長

一、引言
《憲法》修正案和《土地管理法》等法律法規(guī)賦予地方政府成為本地區(qū)唯一的土地出讓方，在1999-2005年間，中國一共出讓了848423.8公頃土地，土地出讓從2000年起無論在數(shù)量還是增速上均有顯著增長，引起了政府、媒體、學(xué)者以及普通民眾等的廣泛關(guān)注。地方官員為什么這么熱衷于出讓土地呢？
媒體進(jìn)行了大量深入報(bào)道，但規(guī)范的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)并不多，主要是強(qiáng)調(diào)“土地財(cái)政”假說。認(rèn)為分稅制改革使財(cái)政收入上移和財(cái)政支出增加促使地方政府尋求新的財(cái)政收入來源；另一方面從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政。從此，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源�！巴恋刎�(cái)政”假說認(rèn)為地方政府傾向于通過高地價(jià)獲得高額土地出讓金，減輕分稅制對地方財(cái)政的壓力。周飛舟（2006）和陶然等（2007）證實(shí)了這一點(diǎn)。媒體不時(shí)報(bào)道的動(dòng)輒幾十億、上百億的商業(yè)用地成交價(jià)就是土地財(cái)政假說的鮮活例證；但媒體不時(shí)報(bào)道的 “零地價(jià)”出讓土地現(xiàn)象，顯然是土地財(cái)政假說所無法解釋的。
土地財(cái)政是理解中國地方政府20世紀(jì)90年代中期以來的土地出讓行為的一種重要視角，但不是唯一的視角。地方官員不僅面臨財(cái)政激勵(lì)而且還面臨政治激勵(lì)。改革開放以來，中國在政治集權(quán)下采取了恰當(dāng)?shù)牡胤浇?jīng)濟(jì)分權(quán)，地方官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績效顯著相關(guān)，結(jié)果地方官員為增長而競爭（張軍，2005），致力于招商引資等發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，開展政治晉升錦標(biāo)賽（周黎安，2007）。土地，特別是工業(yè)用地，無疑是地方政府官員競相招商引資發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要手段
……（新文秘網(wǎng)http://m.jey722.cn省略1385字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
Weingast， 1997)，但也引發(fā)了市場分割、“諸侯經(jīng)濟(jì)”等一系列的問題（白重恩等，2004；銀溫泉、才婉如，2001；Young，2000；沈立人、戴田晨，1990；周黎安，2004）。政治激勵(lì)理論強(qiáng)調(diào)了政府官員作為政治參與人的特征，認(rèn)為不同的政治_安排會(huì)對政府官員產(chǎn)生不同的激勵(lì)與約束，從而導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果。這一流派對于中國的研究，則認(rèn)為中國的中央政府利用人事權(quán)激勵(lì)地方官員去促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，晉升激勵(lì)是官員激勵(lì)的主要來源(Maskin et al., 2000；周黎安，2004；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；周黎安，2007；徐現(xiàn)祥，2005；張軍，2005)。Li and Zhou(2005)、周黎安等（2005）的研究認(rèn)為中央按照一種相對經(jīng)濟(jì)增長績效的指標(biāo)來提拔官員。張軍（2005）把這種現(xiàn)象稱之為我國地方官員“為增長而競爭”。徐現(xiàn)祥（2005）稱之為經(jīng)濟(jì)增長市場論。這種基于中央政府評價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長錦標(biāo)賽競爭構(gòu)成了理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要線索。
中國的快速經(jīng)濟(jì)增長以高投資為重要推動(dòng)力，對資本的競爭成為地方政府和官員相互競爭的重點(diǎn)。在以投資拉動(dòng)為主的發(fā)展模式下，地方政府存在“投資饑渴”，各地紛紛出臺(tái)的招商引資優(yōu)惠政策充分印證了地方政府的引資渴望，中國的地方政府存在激烈的引資競爭是一個(gè)不爭的事實(shí)。許多文獻(xiàn)對我國地方政府引資競爭的行為、手段和影響進(jìn)行了研究。[ 國外學(xué)者對引資競爭的手段、后果等進(jìn)行了大量研究。引資競爭所涉及的手段包括降低資本稅率、改善本地的交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施、降低生產(chǎn)排污標(biāo)準(zhǔn)、提高行政效率和完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等等。絕大部分的相關(guān)文獻(xiàn)集中在稅收競爭手段上，自從20世紀(jì)80年代中期以來，Zodrow and Mieszkowski (1986), Wilson (1986), Wildasin (1988), Wilson’s (1999)的一系列文獻(xiàn)引發(fā)了稅收競爭的理論研究，隨之出現(xiàn)的是大量的實(shí)證文獻(xiàn)，Brueckner(2003)對實(shí)證研究進(jìn)行了綜述，大多實(shí)證文獻(xiàn)都發(fā)現(xiàn)了不同國家和地區(qū)之間存在策略性的稅率（特別是公司所得稅）競爭。關(guān)于通過改善基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資的研究，Rauch(1995)運(yùn)用20世紀(jì)前20年美國許多城市所經(jīng)歷的政府韋伯主義化過程的背景，考察了美國地方政府為了招商引資和推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力改善生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施從而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的事實(shí)。Cumberland(1979,1981)研究了作為引資競爭手段的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)政策，認(rèn)為為了引資政府傾向于放松環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。Oates(1972)最早提出了政府為了引資會(huì)有可能對企業(yè)征收過低的稅率同時(shí)減少對非生產(chǎn)性的公共品的支出的觀點(diǎn)，Zodrow and Mieszkowski(1986)對此進(jìn)行了正式的理論論證。Keen and Marchard（1996）證明了引資競爭會(huì)造成地方政府支出的扭曲，使政府支出中為企業(yè)提供配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例過大而對居民的公共品支出偏小，使得本地居民福利受損。此外，引資競爭一般還會(huì)促使政府提高辦事效率、完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等等。由此可見，政府引資競爭的手段是多種多樣的，其社會(huì)福利后果也有多個(gè)方面。]Tung and Cho(2001)通過實(shí)證發(fā)現(xiàn)，在中國大陸那些提供更低稅率和高多稅收優(yōu)惠的地區(qū)成功地吸引了更多的FDI。除了通過降低稅率吸引資本外，地方政府還通過大力改善本地基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資。張軍等（2007）分析了為何我國擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府之間在“招商引資”上的標(biāo)尺競爭是解釋我國基礎(chǔ)設(shè)施投資決定的重要因素，地方競爭對于改善政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的激勵(lì)是至關(guān)重要的。在中國，地方政府也通過控制財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來吸引資本，并且引起了社會(huì)各界的重視。傅勇和張晏（2007）驗(yàn)證了我國地方政府之間的引資競爭導(dǎo)致了地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲，造成了“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的扭曲成本。此外，新近的實(shí)證文獻(xiàn)證明了我國地方引資競爭中存在環(huán)境規(guī)制政策的作用，吳玉鳴（2006，2007）發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制對我國各個(gè)地區(qū)引進(jìn)外資具有一定影響,而且這種影響呈現(xiàn)為負(fù)效應(yīng),“污染天堂假說”在一定程度上存在，F(xiàn)DI對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的負(fù)面影響需要逐漸引起各級地方政府在環(huán)境保護(hù)和政策制定過程中一定程度的關(guān)注。
已有文獻(xiàn)對稅收優(yōu)惠、改善基礎(chǔ)設(shè)施和放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等引資手段和現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究，卻忽視了地方政府通過大量出讓土地來吸引資本這一重要事實(shí)。實(shí)際上，土地在生產(chǎn)過程中扮演不可或缺角色，它已經(jīng)成為政府引資競爭的重要利用資源。在我國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地歸國家所有且不可流轉(zhuǎn)，地方政府作為中央政府的代理人成為各地區(qū)土地的唯一供給方，土地作為重要的生產(chǎn)要素在地方政府的引資競爭中處于重要地位。在各地區(qū)政府出臺(tái)的招商引資優(yōu)惠政策中，很多優(yōu)惠與土地有關(guān)。特別是在上個(gè)世紀(jì)90年代中期之后，低價(jià)出讓工業(yè)用地成為地區(qū)引資競爭的主要手段之一。
我們雖然看到地方政府通過向制造業(yè)投資者提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施來競爭投資盡管土地和經(jīng)濟(jì)增長、招商引資和財(cái)政收入等具有緊密聯(lián)系，但目前國內(nèi)關(guān)于地方政府競爭下的土地供給行為研究很少，大多停留在對土地問題的一般性論述，鮮有通過模型和實(shí)證對這一問題進(jìn)行規(guī)范考察的文獻(xiàn)。郭其友、陳婧（2007）認(rèn)為我國土地制度特性決定了土地供給對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的影響，土地供給對經(jīng)濟(jì)周期的形成有不可忽視的作用。他們對我國1987年以來土地供給與經(jīng)濟(jì)成長波動(dòng)的實(shí)證分析表明，我國土地供給與經(jīng)濟(jì)周期的相關(guān)性不斷增強(qiáng)。黃曉宇等（2006）分析了需求拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長對土地市場的影響以及土地供應(yīng)量加大對經(jīng)濟(jì)增長的影響，發(fā)現(xiàn)我國GDP同土地供應(yīng)量及地價(jià)呈正相關(guān)關(guān)系，GDP對土地供應(yīng)量變動(dòng)的敏感程度大于對地價(jià)變動(dòng)的敏感程度，我國的土地供應(yīng)價(jià)格彈性為0.45，是缺乏彈性的。這些理論和實(shí)證文獻(xiàn)一定程度上揭示了土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要性，然而這些文獻(xiàn)主要出發(fā)點(diǎn)并未基于地方政府的相互競爭，也沒有將地方政府和地方官員置于邏輯分析的中心，從而難以深入地理解我國近些年來土地與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的復(fù)雜關(guān)系。
從地方政府和官員競爭的角度出發(fā)，可以較好地理解地方土地出讓行為，與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)一脈相承。已有的國內(nèi)文獻(xiàn)往往從財(cái)政激勵(lì)角度出發(fā)對地方政府土地出讓行為進(jìn)行討論。這些文獻(xiàn)的基本觀點(diǎn)是，在我國1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政_改革以來，地方財(cái)政承擔(dān)大量的支出事務(wù)而財(cái)政收入權(quán)力收縮（只能獲得更低稅收分成），為了保證財(cái)政收支平衡，地方政府產(chǎn)生了尋求新的財(cái)政創(chuàng)收動(dòng)力機(jī)制的動(dòng)機(jī)，土地逐漸成為地方政府的一致經(jīng)營對象。在許多地區(qū)，土地出讓金（特別是商業(yè)用地和住宅用地的出讓金）成為地方政府預(yù)算外收入的單一主要來源。地方政府出讓土地獲得預(yù)算外財(cái)政收入主要是通過諸如“招拍掛”等競爭性較高的方式高價(jià)出讓商住用地實(shí)現(xiàn)的。很多地方政府政府成立土地儲(chǔ)備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應(yīng)并以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來最大化出讓金收入。周飛舟（2006）認(rèn)為，近十年來，我們看到的城市建成區(qū)擴(kuò)張、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大、土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)，均是地方政府在分稅制約束下主動(dòng)尋求的一些行為模式，土地出讓金已成為地方政府“第二財(cái)政”。在省級以下地方政府的 ……（未完，全文共21625字，當(dāng)前僅顯示3889字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：地方政府土地引資行為研究》）