論文：析政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使

論文：析政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(國(guó)務(wù)院第55號(hào)令)規(guī)定，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。從此，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度得以確立。但如何行使該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)之研究較少，實(shí)踐中當(dāng)事人很容易以“陰陽(yáng)合同”來規(guī)避政府監(jiān)管。本文擬對(duì)該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法目的、性質(zhì)、行使條件、行使程序和法律效果等予以探討。
以期厘清模糊認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)“陰陽(yáng)合同”等逃避監(jiān)管行為的制約，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“壟斷一級(jí)市場(chǎng)、規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)”之調(diào)控目的。

一、立法目的

通過出讓方式獲得土地使用權(quán)的土地使用者，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。因此，土地使用者向第三人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，是其行使處分權(quán)的象征。從私法自治和意思_的角度來看，只要是交易雙方真實(shí)意思的表示，即使其以低于市場(chǎng)的價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，少賺利益或賠本做交易都是權(quán)利人對(duì)自己權(quán)利的處分，國(guó)家本不應(yīng)加以干預(yù)。但當(dāng)權(quán)利人行使自己的權(quán)利侵害了社會(huì)公共利益時(shí)，國(guó)家的干預(yù)就具有了合理性和正當(dāng)性。因此，《民法通則》第五十八條和《合同法》
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，而“對(duì)價(jià)”不僅包括直接經(jīng)濟(jì)損失，還包括間接經(jīng)濟(jì)損失。從財(cái)產(chǎn)的價(jià)值量上來看，顯然在價(jià)值上“對(duì)價(jià)”要大于“補(bǔ)償”，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)也不同于征用。
(3)如果該“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”與“征用”不同，既然是“購(gòu)買”，就是市場(chǎng)行為，就應(yīng)該與對(duì)方達(dá)成“合意”。由于出賣人并沒有與政府達(dá)成交易的合意，這種違背對(duì)方意愿與之交易的行為，又無異于強(qiáng)迫交易行為，顯然與“人民政府”的身份不符。
因此.政府的優(yōu)先購(gòu)買權(quán).是指在二級(jí)土地市場(chǎng)的土地使用權(quán)交易關(guān)系中，市、縣人民政府按照法律規(guī)定所享有的，在轉(zhuǎn)讓人向第三人低于市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，得以同等價(jià)格條件優(yōu)先于他人而購(gòu)買的權(quán)利。該權(quán)不應(yīng)屬于行_的范疇，此時(shí)的政府不是以國(guó)家機(jī)關(guān)的身份在行使權(quán)力，而是以平等的民事主體身份行使一種民事權(quán)利—優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，即該“權(quán)”是一種權(quán)利。

(二)該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是物權(quán)?還是債權(quán)?
民法理論認(rèn)為，物權(quán)是權(quán)利人直接支配物的權(quán)利，其權(quán)利人是特定的，而義務(wù)人是不特定的;債權(quán)是對(duì)債務(wù)人有請(qǐng)求其為特定行為的權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)債權(quán)必須依賴于債務(wù)人的行為(作為或不作為)，其義務(wù)人是特定的。
由于《物權(quán)法》明確將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓區(qū)分為合同行為(債權(quán)行為)和變更登記行為(物權(quán)變動(dòng)行為)。
同時(shí)，明確規(guī)定“公權(quán)致物權(quán)變動(dòng)、繼承或遺贈(zèng)取得物權(quán)和因事實(shí)行為致物權(quán)變動(dòng)”三種情形為無因行為，直接發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。除此之外，物權(quán)的變動(dòng)行為必須有賴于先前的原因行為(合同行為)。
政府的購(gòu)買行為被排除在上述三種情形之外，即政府購(gòu)買行為并不當(dāng)然地發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，也應(yīng)區(qū)分為合同行為和物權(quán)變動(dòng)行為。既然存在著合同行為，根據(jù)合同的相對(duì)性，優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，必須有賴于轉(zhuǎn)讓人的協(xié)同，其義務(wù)人是特定的，該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)當(dāng)屬債權(quán)無疑。

(三)該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是法定債權(quán)?還是意定債權(quán)
在民法上，債的分類有法定之債和意定之債。
法定之債是指由法律直接規(guī)定的債，不需要義務(wù)人的承諾即可成立，如侵權(quán)之債、無因管理之債、不當(dāng)?shù)美畟途喖s過失之債。意定之債是指由雙方當(dāng)事人協(xié)商，經(jīng)過要約和承諾，達(dá)成一致的意思表示而形成的債，如合同之債。
由于《物權(quán)法》明確將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓區(qū)分為合同行為(債權(quán)行為)和變更登記行為(物權(quán)變動(dòng)行為)。
如果沒有之前的合同行為，就沒有之后的物權(quán)變動(dòng)行為。政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使也必須經(jīng)歷合同行為和物權(quán)變動(dòng)行為兩個(gè)階段，既然存在著合同行為，該債權(quán)當(dāng)屬意定債權(quán)，即雙方要經(jīng)歷要約和承諾兩個(gè)階段始成立合同關(guān)系。

(四)該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是形成權(quán)?還是請(qǐng)求權(quán)?
既然該優(yōu)先購(gòu)買權(quán)屬于債權(quán)，我們需要進(jìn)一步分析其性質(zhì)，是屬于依單方意志即可行使的形成權(quán)?還是屬于得請(qǐng)求轉(zhuǎn)讓人承諾或請(qǐng)求公權(quán)力強(qiáng)制其承諾與政府達(dá)成交易的請(qǐng)求權(quán)?在司法實(shí)務(wù)界，將對(duì)房屋的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)歸入強(qiáng)制締約義務(wù)的請(qǐng)求權(quán)范疇。而多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，房屋優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是一種附條件的形成權(quán)，即在轉(zhuǎn)讓人將房屋轉(zhuǎn)讓給第三人時(shí)，在同等條件下，依優(yōu)先購(gòu)買權(quán)人一方的購(gòu)買意思表示即可使轉(zhuǎn)讓人與之成立房屋買賣關(guān)系。在房屋優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使上，如果優(yōu)先權(quán)人不請(qǐng)求公權(quán)力的介入，很難阻止轉(zhuǎn)讓人與第三人之間的交易。
所以，學(xué)界的觀點(diǎn)顯然不如司法界的觀點(diǎn)更可行。
由于土地與房屋在所有權(quán)層面上，有著較大的區(qū)別:土地的所有權(quán)只能歸國(guó)家所有，任何組織和個(gè)人都不能成為土地所有者。所以，司法實(shí)務(wù)界關(guān)于房屋優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的請(qǐng)求權(quán)觀點(diǎn)不適用于政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。轉(zhuǎn)讓方的要約行為已經(jīng)被次受讓人的承諾而固定，政府一旦對(duì)轉(zhuǎn)讓合同中的要約條件作出承諾，即政府與轉(zhuǎn)讓人之間成立了新的土地轉(zhuǎn)讓合同。但由于政府掌控著不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)力，轉(zhuǎn)讓人如果不與政府成立轉(zhuǎn)讓合同行為，則其與第三人的轉(zhuǎn)讓行為難以辦理物權(quán)變更登記手續(xù)，
第三人難以取得物權(quán)，其合同之目的也就根本無法實(shí)現(xiàn)。只要政府不予受理該轉(zhuǎn)讓人與第三人之間的物權(quán)變更登記申請(qǐng)，即可有效阻止該低于市場(chǎng)價(jià)格的交易行為。所以，在行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的合同締約階段，雖然需要公權(quán)力的介入，但一般不需要法院的介入，僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就可實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制締約的目的。所以，學(xué)界對(duì)房屋優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的形成權(quán)的觀點(diǎn)在政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)上具有適用性，即在締約時(shí)，該優(yōu)先權(quán)屬于形成權(quán)。

三、關(guān)于對(duì)行使該權(quán)前提條件的理解

1.關(guān)于對(duì)“轉(zhuǎn)讓”的理解
1)是否包含 ……（未完，全文共6509字，當(dāng)前僅顯示2286字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《論文：析政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使》）