完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實踐（以臨滄市為例）

完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實踐_以臨滄市為例

摘 要: 中國農(nóng)村正處于經(jīng)濟和社會的急劇轉型期, 但由于公共安全保障基礎相對薄弱, 使公共安全管理與經(jīng)濟快速發(fā)展的不相適應性變得越來越顯著, 影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。如何建設有中國特色的鄉(xiāng)村基層公共安全管理體系, 提高鄉(xiāng)村群眾的安全保障, 改善鄉(xiāng)村基層的生活環(huán)境, 推進全面建設小康社會建設和社會主義新農(nóng)村建設, 的確值得各級政府高度重視。以云南省臨滄市農(nóng)村食品安全事故的發(fā)生、處置和防范為例,從當今農(nóng)村基層群眾對公共服務與公共管理的需求切入, 分析基層政府在貧困鄉(xiāng)村履行公共管理職責的空間和局限,進而探索一種在_問題難以解決的情況下, 通過機制創(chuàng)新和力量整合, 建立健全鄉(xiāng)村公共安全管理體系的方式和途徑。
關鍵詞: 公共管理; 農(nóng)村公共安全; 投入; 案例分析; 工作實踐中圖分類號 F552
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文獻標識碼 A


文章編號 1672- 867* ( 2009) 04- 0058- 07

一、鄉(xiāng)村公共安全管理中的食品安全
云南省臨滄市是一個集 ∀邊、少、山、窮 #四位一體的典型西部欠發(fā)達農(nóng)業(yè)地區(qū)。近年來, 這里的鄉(xiāng)村公共安全問題越來越引起各級政府的關注。

(一 ) 農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀
臨滄市各級黨委政府十分重視食品安全工作,市、縣 (區(qū)) 分別成立了食品安全委員會, 相關行政執(zhí)法部門盡力履職, 積極開展食品放心工程,緊緊抓住與老百姓日常生活息息相關的糧、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水產(chǎn)品等重點食品, 嚴把生產(chǎn)、加工、流通、消費等關鍵環(huán)節(jié), 強化監(jiān)督執(zhí)法工作, 并探索建立了日常監(jiān)管、專項整治、重點防范相結合的管理模式, 工作力度不斷加大。然而,隨著經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)民收入的增加, 農(nóng)村食品衛(wèi)生狀況卻不容樂觀。一是假冒偽劣商品由城市向農(nóng)村轉移。
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責, 至今仍作為欠款在醫(yī)院掛帳。最令人深思的是, 死者的喪葬事宜以及很多治愈患者的回家路費都得由政府 ∀買單#。
案例二
2007年春天, 臨滄市在兩個月內連續(xù)發(fā)生 6起_性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 農(nóng)村自辦宴席中毒 3起, 校園食堂及周邊餐飲店導致學生食物中毒 3起。最典型的是臨翔區(qū)章馱鄉(xiāng)勐旺村陳姓村民自辦婚宴時由于自己加工的食物不衛(wèi)生,產(chǎn)生金黃葡萄球菌污染, 導致參加婚禮的 371名群眾集體性出現(xiàn)食源性消化道不良反應的 ∀ 中毒# 事故。
經(jīng)過啟動市級食品衛(wèi)生事故二級響應, 市區(qū)鄉(xiāng)三級政府動用了大量人力物力, 將全部參加婚宴的村民緊急送往醫(yī)院進行檢驗、留查、搶救和治療, 確保了事故人員零死亡, 平息了事態(tài)。[2](P238- 241)在事故處置過程中, 直接花費近 30萬元, 全部由市縣兩級財政負擔。
案例中存在的問題分析。
從公共行政學理論和現(xiàn)代公共管理的實踐看,公共安全管理或者說公共危機管理都是政府的應盡責任, 是政府理應提供的公共產(chǎn)品之一。換句話說, 構建公共危機管理_是現(xiàn)代國家政府公共管理的基本職能和職責之一。所以, 黨中央、國務院高度重視全社會的公共安全管理工作。黨的十六屆三中、四中全會明確指出, 要建立健全社會預警體系, 提高政府應對突發(fā)事件風險的能力, 形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應堆靈敏、運轉高效的應急機制, 提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。國務院總理_簽署 %突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例&, 2006年 1月 8日, 我國又頒布了 %全國突發(fā)公共事件應急預案體系&, 這些都標志著我國已 將 公 共 安 全 應 急 管 理 工 作 納 入 法 制軌道。[3] (P21)按照中央政府的總體部署, 各級政府強化了公共安全事件的應急管理, 特別在應急響應、事故救助、事故救急領導_建設和制度健全完善方面做了大量的工作。就臨滄市而言, 市縣政府都編制出臺了市級、縣 (區(qū) ) 級突發(fā)公共事件總體應急預案和 21個專項應急預案以及 30個部門預案, 并成立了政府突發(fā)公共事件應急委員會及應急辦公室。[4]應該說, 全市應急管理體系基本健全, 應對突發(fā)公共事件的能力有了提升, 臨翔區(qū)勐旺村 371人_性食物中毒事件的有效處置就是一個證明。
這么大規(guī)模的食品安全事故, 能夠確保無一人死亡的業(yè)績, 受到了國務院有關部門及新聞媒體高度評價。[2](P238~ 241)但是, 在應急救助方面取得的成績的同時, 隨著農(nóng)村改革的深化及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 我國山區(qū)農(nóng)村正處于一個復雜性、動態(tài)性和多元化的社會環(huán)境中, 地方政府的責任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增強,[5] (P93~ 96)農(nóng)村公共安全管理工作中還存在著大量急需解決的深層次問題。
由于歷史和現(xiàn)實諸多因素的影響, 全市經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后封閉, 市場發(fā)育程度低, 市場主體缺乏, 社會化管理和服務水平相對較差。特別在廣大山區(qū)農(nóng)村, 目前即使在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟作物的日常耕種方面, 群眾對政府的依賴都十分嚴重。在社會管理和市場監(jiān)管方面, 地方政府承擔無限責任的角色更顯得尤為明顯和突出。農(nóng)村公共安全管理體系建設嚴重滯后, 政府缺位和越位現(xiàn)象不可避免。
客觀來看, 臨滄市農(nóng)村基層公共安全管理工作同樣存在一些非常嚴峻的深層次問題。如: 公民危機教育尚未廣泛開展, 危機應對資源的整合差距很大,政府之外社會力量的管理參與面非常局限。同時,重經(jīng)濟發(fā)展輕社會管理、重救急輕防控的現(xiàn)象在日常工作中也大量存在。另外, 在農(nóng)村基層, 主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組一級, 從事公共安全管理和市場監(jiān)管的專職工作人員基本沒有, 存在著大量管理空白和管理盲區(qū), 事故隱患大量存在, 安全形勢非常嚴峻。
這些問題不單表現(xiàn)在食品安全方面, 在消防安全、社會治安、道路交通安全管理以及災害防控、疾病控制等方面也是如此。當然, 臨滄市的情況也是我國目前大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)狀的一個縮影, 如有的學者所言, 在中國公共安全管理剛剛從前公共安全管理時期進入到應急管理階段, 還未走向成熟、規(guī)范。[ 6]這些在臨滄表現(xiàn)得更為突出:
第一, 政府在農(nóng)村公共安全管理方面存在著行
政管理理念上的誤區(qū)。在傳統(tǒng)的官本位思想和計劃經(jīng)濟_下, 政府是社會生活的主宰者, 其理念就是為農(nóng)民做主而不是為農(nóng)民服務。[5](P93- 96)政府往往去管許多不該管、管不了也管不好的事, 而政府真正該管、必須盡責去管的事卻沒有實質性地去管, 或者管了也沒管好, 導致長期以來, 基層政府更多地還在直接帶著農(nóng)民抓發(fā)展抓生產(chǎn), 而嚴重忽視了農(nóng)村公共安全管理工作。

第二, 公共管理服務資源在城鄉(xiāng)配置的不平衡
和不公平, 造成農(nóng)村公共安全管理先天不足。我國農(nóng)民與城市居民在享受公共管理和公共服務方面存在較大的不公平性。城市居民享受著優(yōu)越的市政設施、發(fā)達的交通、整潔的環(huán)境和優(yōu)質的義務教育,而農(nóng)民卻很難與此有緣, 農(nóng)村基礎設施建設、教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平等均遠遠落后于城鎮(zhèn)。[ 5]( P93- 96)在農(nóng)村公共服務條件遠遠低于城市的不平等狀況下, 農(nóng)民為享用這些公共服務, 往往還需付出更多的代價。隨著社會的發(fā)展, 這種差距還在進一步拉大, 正是這種資源配置的不公平性, 造成了農(nóng)村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。

第三, 農(nóng)村公共安全管理的主體單一, 責任劃
分不明確�，F(xiàn)行的農(nóng)村公共安全管理_, 規(guī)定了地方政府及其職能部門對公共安全負總責。但事實上, 在很多農(nóng)村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無專職人員負責, 甚至處于 ∀無政府# 狀態(tài)。究其原因: 主要是各政府職能部門責任劃分不清, 基層監(jiān)管和執(zhí)法力量單薄, 農(nóng)村綜合改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大幅撤并后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制極度虛缺, 無權也無人去承擔社會管理方面的許多行政執(zhí)法工作。

第四, 現(xiàn)行財政_在公共安全管理上的公共
支出缺乏良好的制度保障。一方面, 中央財政或省級財政的公共安全管理支出基本上被中央或省直垂管部門所掌控, 基層政府根本沒有調控余地, 致使其使用方向經(jīng)常偏離基層實際或者根本用不到農(nóng)村基層的管理工作之上; 另一方面, 以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主的地方政府往往都是財政弱勢政府, 它必須按照∀保工資、保運轉、保穩(wěn)定 # 的支出原則精打細算, 遠不能根據(jù)理論意義上的公共支出原則來提供公共產(chǎn)品和服務以滿足全體居民特別是農(nóng)民群眾的需要,[7] (P133- 137)除非發(fā)生_性突發(fā)公共事件, 平 ……（未完，全文共14754字，當前僅顯示3509字，請閱讀下面提示信息。收藏《完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實踐（以臨滄市為例）》）