農(nóng)村集體土地承包中相關(guān)法律適用問題探討之一

目錄/提綱：……
一、村民組的土地由村民委員會來發(fā)包的成因
一是由鄉(xiāng)級政府作為發(fā)包方，二是由所使用該土地的集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方
二、如何妥善處理所有方與發(fā)包方的關(guān)系
一是人力、物力、財力和技術(shù)條件不允許
二是時間條件不允許
……
在我地區(qū)的農(nóng)村土地承包中，發(fā)包方幾乎均為村民委員會。在因土地承包問題引發(fā)的糾紛中，村民小組多有異議：我們村民小組的土地為什么由村委會來發(fā)包，自己卻做不了主？這一問固然是有道理的，但并非是簡簡單單就可以作答的。要從歷史的角度弄清其所以然，并從中尋求妥善的處理方法，在理論和實踐中還需作出一番努力。
　　一、村民組的土地由村民委員會來發(fā)包的成因
　　就理論上而言，農(nóng)村集體土地的發(fā)包方應(yīng)該是該集體土地所有權(quán)單位或其代表組織。也就是說誰是土地所有者就由誰來發(fā)包。但實踐中，除了鄉(xiāng)級集體所有土地以外，無論是村民委員會集體所有的土地，還是村民小組集體（村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，下同）所有的土地，均由村民委員會作為發(fā)包方來發(fā)包。這一狀況的形成有其歷史淵源，成因是多方面的。但最根本的原因，筆者認(rèn)為是
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政府作為行政機關(guān)且又是農(nóng)村土地承包合同的管理機關(guān)，不宜作為發(fā)包方介入其中）。就當(dāng)時的情形看，這種作法并不為錯，符合當(dāng)時的歷史背景和條件。理由有三，一是農(nóng)村土地承包是個既敏感而又繁雜的工作，弄不好就容易出亂子，影響_和生產(chǎn)的發(fā)展，此時以村民委員會這一級為單位進(jìn)行發(fā)包是比較適宜的，有法可依畢竟比無法可依要好。因為村級土地所有權(quán)已經(jīng)依法確認(rèn)，權(quán)屬資料比較齊全，法律依據(jù)比較充分，在農(nóng)村土地承包產(chǎn)生糾紛的情況下，處理起來也較為便捷。二是在對村組權(quán)屬不清的土地（特別是荒地）的承包和糾紛調(diào)處中，村民委員會有較為實際的調(diào)解和緩沖能力。三是，根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治組織，組織比較規(guī)范，人員也較為固定，具備法人資格。而村民小組大都是只設(shè)村民小組長一人，原來“隊為基礎(chǔ)”的核算單位和辦公場所也已不復(fù)存在，法人資格不是十分完備的。
　　當(dāng)然，這種將村民小組所有的土地由村委會來發(fā)包的作法并非十全十美的，也可以說是當(dāng)時及今后一段時間內(nèi)的權(quán)宜之計。在實踐中其弊病也比較明顯，特別是將村民小組的土地向村民小組或村以外的承包者發(fā)包時，侵害村民小組利益或干擾承包者經(jīng)營的情況時有發(fā)生。在糾紛調(diào)處或訴訟中也較為不便，因涉及三方主體，法律關(guān)系多元化。處理起來不僅耗時費力，而且訴訟成本也較高。
　　二、如何妥善處理所有方與發(fā)包方的關(guān)系
　　在研究妥善處理此類問題的對策之前，讓我們首先來認(rèn)定一個事實，即村民小組能否作為土地所有者的身份問題。已如前述，村民小組的集體土地所有權(quán)是歷史以來，經(jīng)逐步演化形成并固定下來的，已得到村民們的習(xí)慣性認(rèn)可而成為不爭的事實。從耕地和人工林地的所有權(quán)界線上看，已經(jīng)是很明確的，即使是“插花地”和“飛地（在其他權(quán)屬界線閉合圈內(nèi)的土地）”也無大的爭議（只是放牧草地和荒地的界線尚有含混不清之處）。這一事實，雖然未在法律上予以登記確認(rèn)，但在實際中確是不可否認(rèn)和改變的。否則，造成社會混亂問題將是無法想象的。因此，我們必須承認(rèn)這一事實，面對這一事實。在這一事實的基礎(chǔ)上，來尋求合理的解決辦法。
　�、庇袟l件的地區(qū)可確定村民小組一級的土地所有權(quán)。對村民小組事實上所擁有的土地所有權(quán)，不是不應(yīng)該確認(rèn)，而是本應(yīng)該依法確認(rèn)而沒有確認(rèn)。在我地區(qū)，集體土地所有權(quán)沒有確認(rèn)到村民組一級，主要是因客觀原因所致。一是人力、物力、財力和技術(shù)條件不允許。二是時間條件不允許。對集體土地所有權(quán)登記確認(rèn)到村級，尚用了三、四年的時間，所需經(jīng)費量也非常大。若延伸到村民小組一級，則工作量呈幾倍甚至十幾倍增加，所需經(jīng)費也相應(yīng)增加，時間相應(yīng)延長。另外對確認(rèn)村民小組這一級的土地所有權(quán)還存在著一定的顧慮，主要是考慮到村民小組級的土地所有權(quán)界限還有一些不清或爭議之處，如果不進(jìn)行定界，維持現(xiàn)狀，還倒相安無事，真正到確認(rèn)時，極有可能糾紛迭起，影響正常的生產(chǎn)生活 ……（未完，全文共3012字，當(dāng)前僅顯示1521字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村集體土地承包中相關(guān)法律適用問題探討之一》）