新型城鎮(zhèn)化背景下少數(shù)民族城鎮(zhèn)化問題探索

目錄/提綱：……
一、問題的提出
二、新型城鎮(zhèn)化和少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化
（一）新的戰(zhàn)略導向
（二）新的內(nèi)涵和評價標準
（三）新的制度設(shè)計
（四）新型城鎮(zhèn)化對少數(shù)民族城鎮(zhèn)化的要求
三、少數(shù)民族城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的背離
（一）城鎮(zhèn)化數(shù)量與質(zhì)量脫節(jié)
（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離制約城市可持續(xù)發(fā)展
（三）民族流動人口難以融入城市社會
（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏民族人文特色
四、少數(shù)民族新型城鎮(zhèn)化的策略與模式
（一）以“產(chǎn)城融合”為動力推進城鎮(zhèn)發(fā)展
（二）以民族文化生態(tài)為支點規(guī)劃城鎮(zhèn)
（三）以社會融合為導向構(gòu)筑城鎮(zhèn)生活模式
（四）以制度建設(shè)引領(lǐng)和保障城鎮(zhèn)化進程
……

新型城鎮(zhèn)化背景下少數(shù)民族城鎮(zhèn)化問題探索

一、問題的提出
２０１２ 年底，中國城鎮(zhèn)化率達到 ５２暢５７％，僅從數(shù)值標準看，中國已步入初級城市型社會。 另一方面，中國快速城鎮(zhèn)化的背后是人口和地區(qū)發(fā)展的不平衡。 按國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，２０１２ 年上海城鎮(zhèn)化率已達 ８９暢３％，而八個民族省區(qū)（內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海）除內(nèi)蒙古外城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平。 其中，貴州、云南等省城鎮(zhèn)化率不到 ４０％，最低的西藏城鎮(zhèn)化率只有２２暢７１％。 民族人口的城鎮(zhèn)化水平也有差距。
按第六次人口普查數(shù)據(jù)， 漢族的城鎮(zhèn)化率為５２暢８７％，少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化率為 ３２暢８４％，其中湖南、甘肅、海南、新疆、貴州、云南、西藏、四川等省少數(shù)民族人口的城鎮(zhèn)化率低于 ３０％。 分民族看，東鄉(xiāng)、傈僳、布朗、拉祜等 ２７ 個民族的城鎮(zhèn)化水平在 ３０％以下，最低的傈僳族人口城鎮(zhèn)化率只有１０暢７６％。 在少數(shù)民族聚居區(qū)的城市中，少數(shù)民族人口所占比例也較低。 新疆少數(shù)民族人口比重達５９暢９％，烏魯木齊市少數(shù)民族人口為 ２７暢４％，其它２１ 個地、縣級城市中少數(shù)民族人口比例平均為３８暢５％。 在民族地區(qū)，少數(shù)民族聚居的地區(qū)城鎮(zhèn)化率 相對 較 低。 青海 西寧市 城 鎮(zhèn) 化 率 達 到６３暢７％，而海 北 藏 族 自 治 州、海 南 藏 族 自 治州、果 洛 藏 族 自 治 州的城鎮(zhèn)化率均不到 ３０％。
從城鎮(zhèn)人口的區(qū)域分布上看，中國的城鎮(zhèn)化目前呈現(xiàn)出少數(shù)民族人
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臨的重大挑戰(zhàn)。 如何在國家大的戰(zhàn)略背景下構(gòu)建適宜的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是本文所要探討的主要議題。

二、新型城鎮(zhèn)化和少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化
“新型城鎮(zhèn)化”是相對于中國提速時期的城鎮(zhèn)化模式提出的。 它強調(diào)以人為本，其核心是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 與過去高速擴張、粗放型的城鎮(zhèn)化模式相比，新的城鎮(zhèn)化道路主要包括以下幾個方面。

（一）新的戰(zhàn)略導向
首先是由數(shù)量導向型的城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量導向型的城鎮(zhèn)化模式。 ２０１２ 年中央經(jīng)濟工作會議要求提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量要與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。 其次是以城市為中心的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡哪Ｊ�，即注重“人的城�?zhèn)化”。 過去的發(fā)展模式主要圍繞城市的擴張和建設(shè)展開，制度和政策安排主要服務(wù)于城市的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化更多的是一種“土地的城鎮(zhèn)化”，而非“人口的城市化”，這實際上是本末倒置。 ２０１３ 年 １ 月，李克強總理到國家糧食局考察時指出，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量，特別是為農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民服務(wù)。 要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。 要防止違反規(guī)律人為“造城”，避免“有城無市”和唱“空城計”的現(xiàn)象。
［２］（Ｐ．譯序）最后是由效率導向型向公平導向型轉(zhuǎn)變。 以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式注重效率，在一定程度上忽略了對農(nóng)民工、流動人口等城市弱勢_的權(quán)益保障。 目前中國已經(jīng)步入工業(yè)化的中期階段，經(jīng)濟發(fā)展開始強調(diào)公平，從城市化提速到確立“新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路，實際上也是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略設(shè)計由效率向公平的一個轉(zhuǎn)向。

（二）新的內(nèi)涵和評價標準
城鎮(zhèn)化主要包含三方面的含義：城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾樱ǎ眨颍猓幔睿椋幔簦椋铮睿�；城市和�?zhèn)的數(shù)目增加（Ｕｒｂａｎ Ｇｒｏｗｔｈ）；城市生活的社會和行為特征的擴展（Ｕｒｂａｎｉｓｍ）。
前二者是直接的城鎮(zhèn)化過程，強調(diào)數(shù)量，后者是間接的城鎮(zhèn)化過程，強調(diào)質(zhì)量。
［３］在早期，人口向城鎮(zhèn)集中的直接過程是城鎮(zhèn)化的全部含義。 現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化已被廣泛視為一種影響深遠的社會經(jīng)濟過程，它既包括人口向城鎮(zhèn)的集中以及城鎮(zhèn)空間的擴大過程，也包括城市文化、生活方式、價值觀念的擴散過程。 在城市化提速過程中，中國的政策導向明顯傾向于人口和城鎮(zhèn)的數(shù)量擴張，城鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵、市民的生活結(jié)構(gòu)、社會意識等人文方面的內(nèi)容則被明顯忽略。
新型城鎮(zhèn)化強調(diào)重視城市的內(nèi)涵式發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、城市生活環(huán)境的改善、空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。 城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)型同時也意味著中國的城鎮(zhèn)化開始進入一個新階段。 該階段以強化公共服務(wù)、改善民生為主要任務(wù)，對城鎮(zhèn)化的評價標準也有新的變化，即更側(cè)重可持續(xù)發(fā)展指標、社會公平指標、社會融合指標、生活質(zhì)量指標以及幸福指數(shù)等。

（三）新的制度設(shè)計
城鎮(zhèn)化涉及社會、政治、經(jīng)濟的諸多方面，城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)型需要設(shè)計相應(yīng)的配套制度予以推動。 現(xiàn)有的制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，需要做大的調(diào)整和創(chuàng)新，李克強總理在十二屆全國人大一次會議記者會上的講話中強調(diào)：城鎮(zhèn)化是一個復雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進。
［４］這些改革涉及戶籍、住房、社會保障、財稅以及行政_等。 在這個意義上，新型城鎮(zhèn)化也是一系列制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略平臺。

（四）新型城鎮(zhèn)化對少數(shù)民族城鎮(zhèn)化的要求
評價城鎮(zhèn)化的指標大致可區(qū)分為兩類：城鎮(zhèn)化數(shù)量和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。 城鎮(zhèn)化數(shù)量表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)化速度、人口城鎮(zhèn)化率等方面；城鎮(zhèn)化質(zhì)量反映的是既定城鎮(zhèn)化數(shù)量情況下所能滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活和生態(tài)需求的優(yōu)劣程度。
從構(gòu)成要素看，城鎮(zhèn)化質(zhì)量又可分為人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化質(zhì)量、社會城鎮(zhèn)化質(zhì)量和空間城鎮(zhèn)化質(zhì)量。 其中人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量是以外來農(nóng)民和流動人口的市民化以及城鄉(xiāng)人口均衡發(fā)展為表征；經(jīng)濟城鎮(zhèn)化質(zhì)量以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟低碳、綠色發(fā)展為表征；社會城鎮(zhèn)化質(zhì)量以城市基本公共服務(wù)體系完善、社會和諧穩(wěn)定為表征；空間城鎮(zhèn)化質(zhì)量則以城市布局合理、生活空間方便舒適、生態(tài)空間山清水秀為表征。
［５］新型城鎮(zhèn)化強調(diào)提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，并以人的城鎮(zhèn)化為軸心展開戰(zhàn)略設(shè)計。 少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化具有自己的特點，既要注重數(shù)量，也要提升質(zhì)量。 它應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容：一是少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化；二是少數(shù)民族人口的市民化；三是少數(shù)民族城鎮(zhèn)發(fā)展模式的適宜性和可持續(xù)性。 無論從城鎮(zhèn)化的數(shù)量指標還是發(fā)展質(zhì)量、推進效率和協(xié)調(diào)程度上看，少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的要求存在很大差距，其中最突出的問題是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量低下，發(fā)展模式缺乏可持續(xù)性，且與民族的文化生態(tài)并不契合。

三、少數(shù)民族城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的背離

（一）城鎮(zhèn)化數(shù)量與質(zhì)量脫節(jié)
經(jīng)濟學研究表明，要實現(xiàn)較好的社會經(jīng)濟效率、資源運用和環(huán)境保護效果，一個鎮(zhèn)的最低人口規(guī)模應(yīng)達到 ５ 萬人。 由于我國 ２０ 世紀 ８０ 年代推行小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，建鎮(zhèn)指標相對寬松，少數(shù)民族地區(qū)，人口稀少的邊遠地區(qū)、山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口等地非農(nóng)業(yè)人口不足 ２０００ 人也可建鎮(zhèn)。 民族地區(qū)鎮(zhèn)的數(shù)量雖然迅速增加，但規(guī)模普遍偏小。
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