關于城市管理行政執(zhí)法中的問題及對策

目錄/提綱：……
一、不文明執(zhí)法――“城管現象”
二、暴力抗法――城管為何居多？
三、城管立法――法多不管事
四、濫用職權――行政執(zhí)法就是罰款
（一）行政處罰主體錯位
（二）違反“處罰法定”原則
（三）違反處罰與教育相結合的原則
一、職責不清，相互扯皮，造成城市管理任務難完成
一、法制是克服城市管理執(zhí)法隨意性的重要手段
二、實現城市管理法制化，必須建立和完善城管法規(guī)體系
三、實現城市管理法制化，必須加強公民的整體素質教育
四、實現城市管理法制化，必須建立一支高素質的城管監(jiān)察隊伍
五、實現城市管理法制化，必須加強城管執(zhí)法監(jiān)督
六、實現城市管理法制化，必須與市場經濟相結合
一、法治理念
二、平等理念
三、科學理念
四、效能理念
……

　　城市是物質文明和精神文明的載體，城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分，也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。長期以來，城市建設與管理工作之間存在著諸多矛盾，立法不健全、不科學。城市管理_，形成于計劃經濟時期，只是城市管理的一部分，難以承擔城市整體的管理職能，大量的工作需部門之間配合，加大了行政成本，降低了行政效率，多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的現象十分嚴重。管理技術含量低、不講效率、簡單重復勞動，野蠻執(zhí)法、暴力抗法現象十分嚴重，行政執(zhí)法主體錯位、不符合行政執(zhí)法法定程序和原則“亂罰款”、“濫罰款”，人民群眾對目前的城市行政執(zhí)法意見很大，如果不能正確處理上述問題，就不利于城市總體的發(fā)展，就有損于黨和政府在人民心目中的形象。在新形勢下，改革現行的城市管理_和運行機制，要逐步完善城管法規(guī)，改多頭執(zhí)法為相對集中處罰權，才是城市管理執(zhí)法的最佳途徑，才能切實貫徹依法治市的方針。同時，要加快城管系統(tǒng)信息化建設，加強科學管理，提高效率和水平。我國已經正式加入wto，加入wto后城市管理工作做什么，如何做？將是我們認真加以研究的課題，本文將樹立現代行政理念作為迎接wto的第一步工程。實現城市管理現代化既是城市現代化的重要內容，又是加快推進城市進程的內在要求。用全新的法治理念、平等理念、科學理念、效能理念改革與創(chuàng)新城市管理_和運行機制，促進我國城市管理理念與世界先進城市管理理念的同步并加以發(fā)展提高。
　　隨著社會主義市場_的建立和城市現代化的發(fā)展，法制已逐漸成為城市管理的基本手段，能夠有效克服城市管理執(zhí)法的隨意性。法制化城市必須要建立和完善城管法規(guī)體系，必須加強公民的整體素質教育，必須建立一支高素質的城管監(jiān)察隊伍，必須加強城管執(zhí)法監(jiān)督，必須正確認識城市管理法制化的重要意義，不斷加強法制建設。只有這樣，才能最大限度地發(fā)揮城市的綜合功能，為經濟發(fā)展和社會進步服務。依法管理城市是兩個文明建設的最佳結合點，城市管理的法制化也必然會成為中國的法治化進程的強有力的推進器。
　　值得注意的是，全國各地在城市管理領域開展相對集中行政處罰權試點工作中，對處罰權涉及的范圍和程度的認識產生了一些分歧，有的城市盲目求大、求全，執(zhí)法領域鋪得太寬，結
……（新文秘網http://m.jey722.cn省略1466字，正式會員可完整閱讀）……　
公民法律意識淡薄，執(zhí)法環(huán)境欠缺，需要靠公正、文明的執(zhí)法行為來感化和轉變。同時，良好的執(zhí)法環(huán)境又會反過來促進執(zhí)法主體的文明執(zhí)法。這就提醒我們，在依法_的實踐中，要實現“嚴格執(zhí)法”，下述兩方面的工作必須同步進行：一方面，必須廣泛培育公民的法律信仰。因為沒有廣大民眾法律信仰的支持，執(zhí)法工作將寸步難行；另一方面，必須提高執(zhí)法人員的素質。因為沒有高素質執(zhí)法主體的帶動和引導，整個社會法律意識的覺醒將顯得艱難而遲緩。
　　二、暴力抗法――城管為何居多？
　　近日有多起關于暴力抗拒城管執(zhí)法事件的報道，如：石家莊市城管大隊一中隊長被蓄意報復的不法商販連桶4 刀，造成胸部，臂部和腹部血管多處破裂，生命垂危；另一起是甘肅省天水市一城管隊員因嚴格執(zhí)法競被違章者及其親友毆打，致使城管隊員面部、頸 部大面積抓傷，當場吐血。事實上，全國各地城管執(zhí)法隊伍無一例外地都遭遇過暴力抗法事件，違章者以暴力抗拒城管執(zhí)法絕非個別現象，而是帶有普遍性的問題。
　　城市管理的根本目的是為廣大市民營造良好的生活空間，城管人員是城市秩序、城市環(huán)境的維護者，他們的工作理應得到人們的尊重和支持。但事與愿違，他們在依法履行職責的同對，卻不得不忍受人們的誤解、違章者的侮辱、謾罵甚至毆打。為何屢屢發(fā)生暴力抗拒城管執(zhí)法事件呢？主要原因是：
　　――城管工作的性質及現實環(huán)境決定了城管執(zhí)法不可避免地處于諸多矛盾的風口浪尖。當前，我國改革開放和社會主義現代化建設進入了新的發(fā)展階段，在這樣一個大變革、大轉型時期，人們思想觀念的轉變需要一個過程，各方面利益關系也在不斷調整，由此產生各種矛盾，加之城市化進程加快，大量外來人員涌入，城市人口高度密集，難免魚龍混雜，泥沙俱下，在這種背景下，城管執(zhí)法隊伍作為城市管理的前哨部隊，不可避免地要觸及不同_利益，面對形形色色的人和事，一些被管理者不能正確處理個人利益、局部利益與城市整體利益的關系，法制觀念淡薄，對生存現狀有種種不滿，當他們被處罰時，往住把城管執(zhí)法人員當作發(fā)泄對象，采取過激行動，糾纏，圍攻甚至毆打執(zhí)法隊員，這是屢屢發(fā)生暴力抗法事件的主要原因。
　　――市民對城管工作缺乏理解和支持。
　　―方面，我國社會主義法制建設尚處于初級階段， 市民的城市意識欠缺，法律意識不強、總體素質不高，對違反城管法規(guī)行為的認識仍停留在較淺層次上，另一方面，市民一般對受處罰的違章者抱有同情心理，而少數城管人員又確實有粗暴執(zhí)法、以罰代管甚至違法執(zhí)法的行為，嚴重影響隊伍整體執(zhí)法形象。因此，當違章者或作出可憐狀，或無賴撒潑，阻撓執(zhí)法時，圍觀群眾在情緒上大都傾向于支持違章者，這就助長了違章者的抗法氣焰，若有居心不良者煽風點火，使事態(tài)進―步擴大，就可能釀成暴力抗法事件。
　　――公安部門對暴力抗法行為的打擊力度亟待加強。
　　城管人員是國家工作人員，任何人以暴力阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務，即構成妨害公務罪，依照 （刑法）第一百五十七條規(guī)定，犯妨害公務罪，應處3年以下有期徒刑、拘役、罰金或者剝奪政治權利。如果_群眾以暴力手段阻攔執(zhí)法人員執(zhí)行公務．即構成_暴力抗拒法律法規(guī)實施罪，依照《刑法》第二百七十八條規(guī)定，應處3年以上7年以下有期徒刑，拘役或者剝奪政治權利；造成嚴重后果的，處3年以上7年以下有期徒刑，如上述事件情節(jié)惡劣、性質嚴重，可認定肇事者暴力抗法事實清楚，已構成妨害公務罪，應及時以刑事罪案立案偵察，依法嚴懲，但公安部門在處理此類事件時，往往適用注律欠妥，打擊力度不夠。應該指出的是，有的暴力抗法者正是“兩勞”釋放人員，治安處罰無異于隔靴搔癢，難讓其有切膚之痛，對其他持觀望態(tài)度者之不能起到警示作用。
　　三、城管立法――法多不管事
　　20多年來，“有法可依”已經成為中國法制建設十六字方針之首，“有法可依”顯然凸顯了立法的重要性、緊迫性，事實上立法的確是法治建設的重心所在。
　　當代中國在城市立法近年來數量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數量面忽視立法的質量和效益堪稱中國立法的一大通病。除了與立法技術或立法程序方面的缺陷有著外，還不能不歸咎于那些參與立法的利益集團狹隘的部門或地方利益保護主義觀念在作祟的緣故。以禁止燃放爆竹為例，近年來不少城市紛紛出臺有關“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章。在民間源遠流長的節(jié)日風俗一夜之間就銷聲匿跡了，違章輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而迄今已有個別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項禁令的可行性并在醞釀進一步的修改。實際上，多數實行“禁放”的城市在立法之初并未作科學的可行性論證，并未認真探討用立法手段簡單粗暴地取締和改革正常的民間習俗是否妥當和正當，并未充分聽取社會各界不同的意見和呼聲，至少沒有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無法估量也無人問津的心理代價。因而，這項禁令很難說真正充分體現了公意，而更象是官意的化身，立法的真實動機似乎主要是為了滿足政府有關部門行政管理的便利。立法應當充分吸納和體現民意，而不能照官意畫瓢。法律這種“公共產品”更應具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉⻊沼谏贁道婕瘓F的“私人產品”。要吸納民意，就應當實行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關人在內的社會各界的意見書。用句中國式的政治話來講，就是立法要堅持“走群眾路線”。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，可以在相當程度上提升公眾對法治的期望和信心。
　　我國目前城市管理方面還缺乏大法，只限于一些條例、地方規(guī)章、辦法和會議精神，而且執(zhí)行起來缺乏可操作性，甚至它們之間存在抵觸，遠沒有形成科學的城管法律法規(guī)體系。惟有認真疏理、反思和檢討立法在觀念層面的失誤，并在觀念上真正將立法視為一門尊重宏觀規(guī)律的科學、一門講究技術和追求完美的藝術，真正實現立法觀念的嬗變和更新，立法才能最終走上良性發(fā)展的軌道，城管工作才能踏入良性運轉的層面。
　　四、濫用職權――行政執(zhí)法就是罰款
　　《中華人民共和國行政處罰法》自1996年頒布以來，行政執(zhí)法有了明確的法律規(guī)范。6年來各種媒體的宣傳力度不可謂不大，各級政府下發(fā)的制止亂罰款的文件不可謂不多。然而，亂罰款、濫罰款現象屢禁不止，甚或呈愈演愈烈之勢，老百姓苦不堪言，嚴重損害了政府的形象和黨風建設，已經到了非痛下決心徹底治理不可的程度。主要有：
　　（一）行政處罰主體錯位。行政處罰法對行政處罰實話主體作了明確規(guī)范：一是法律、法規(guī)或者規(guī)章明確授予行政處罰權的行政機關；二是法律、法規(guī)授予行政處罰權的具有管理社會公共事務職能的事業(yè)組織；三是行政機關依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定委托的事業(yè)組織。街道辦事處下屬居委會自身不具有法人資格，其聘請的“市容執(zhí)法”人員當然亦不具備行政執(zhí)法主體資格，“執(zhí)法”中的違規(guī)行為直接造成的意外傷害后果，責任只能是自己承擔。
　�。ǘ┻`反“處罰法定”原則。行政處罰應有法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據，沒有法定依據或者不按法定程序濫施處罰的，行政處罰無效。城管見到占道小販就沒收，也沒有扣留單，罰款不開票據、少開票據，不僅找不到法律依據，其本身就是違法違規(guī)行為。而且行政聽證、行政復議等法律救濟途徑形同虛設。
　�。ㄈ┻`反處罰與教育相結合的原則。實行行政處罰，糾正違規(guī)行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或其他組織自覺守法，當事人為自己的行為提出辯解時，遇到的卻是“執(zhí)法”人員的呵斥，甚至是拳腳相加。如此蠻橫霸道，看不到有“教育”的半點兒影子，更與文明執(zhí)法的要求相去甚遠。由于行_力客觀上存在易腐性、擴張性以及與執(zhí)法對象個人權利的不對等性，手握行政執(zhí)法權的執(zhí)法人員可以把教育的責任棄之不顧，而把處罰權力隨意施展和無限擴張。在 ……（未完，全文共22895字，當前僅顯示4118字，請閱讀下面提示信息。收藏《關于城市管理行政執(zhí)法中的問題及對策》）