調(diào)研報告：關于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考

目錄/提綱：……
一、我市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證現(xiàn)狀
（一）執(zhí)法人員對行政執(zhí)法調(diào)查取證方面的知識缺乏
一是主動掌握收集第一手證據(jù)資料意識不強
二是全面收集和運用證據(jù)意識自覺性不夠
三是對調(diào)查取證程序認識不一致
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位
（三）依法調(diào)查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理
三是有的案卷未經(jīng)法制審核，證據(jù)使用不符合要求
二、原因分析
（一）各級安全監(jiān)管部門對依法行政、調(diào)查取證工作的認識不到位
（二）安全監(jiān)管執(zhí)法人員缺乏“亮劍”的精神
（三）依法調(diào)查取證的缺乏有力的制度支撐
三、措施及建議
（一）進一步強化安全生產(chǎn)政策法規(guī)工作，推動依法行政工作上臺階
（二）以全面推行執(zhí)法記錄儀的使用為抓手，規(guī)范行政執(zhí)法行為
三是總結(jié)提高階段
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調(diào)研報告：關于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考
市應急管理局黨組成員、調(diào)研員 ***

2018年，國家應急管理部對我市鋼鐵企業(yè)進行明查暗訪，5月18日，印發(fā)《關于明查暗訪**省鋼鐵企業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患排查治理專項行動工作情況的通報》（應急函〔2018〕118號）指出：我市“安全監(jiān)管部門執(zhí)法能力不足，各級安全監(jiān)管部門未按照《通知》中安全監(jiān)管部門執(zhí)法檢查表對鋼鐵企業(yè)開展執(zhí)法檢查工作，不能及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在自查自改敷衍了事的情況，不能實現(xiàn)通過嚴格執(zhí)法推動整改落實的工作要求”的問題，反映了我市安全監(jiān)管執(zhí)法存在的突出問題，這些問題引發(fā)我們深刻的思考。
安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的過程其實質(zhì)就是兩個過程:一是收集證據(jù)證明違法事實存在的過程，二是對證明了的違法事實適用法律實施行政處罰的過程，這兩個過程構(gòu)成了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的全部內(nèi)容，而安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證據(jù)的收集是正確適用法律的前提和基礎，離開了這個前提和基礎，適用法律必然發(fā)生錯誤。根據(jù)市應急局“不忘初心、牢記使命”主題教育調(diào)研方案要求，專題調(diào)研四組重點就安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證進行了深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了問題，并針對存在問題，分析了原因，進行了討論研究
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質(zhì)是決定依法行政的基礎，而從調(diào)研的情況來看，執(zhí)法人員與依法行政的要求仍有差距，主要表現(xiàn)在三個方面：一是主動掌握收集第一手證據(jù)資料意識不強。有些證據(jù)的時間性很強，錯過時機難以收集到，因此，執(zhí)法人員收集證據(jù)時應主動，及時收集現(xiàn)場第一手資料，需要采取證據(jù)保全措施的，應果斷采取。調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員初次檢查發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為時僅有15%的執(zhí)法人員會先于立案提前進入行政處罰程序，開展調(diào)查取證工作，即便是事故調(diào)查，調(diào)查取證也存在不及時情況，反映超過一周以上才開展事故調(diào)查取證的受訪者占比30%，案卷反映個別事故調(diào)查將近一個月左右才成立事故調(diào)查組進入事故調(diào)查程序。二是全面收集和運用證據(jù)意識自覺性不夠。在一些行業(yè)領域，尤其是具有行政審批事項領域，少數(shù)執(zhí)法人員仍滿足于差不多、能夠順利實施行政處罰即可，認為只要行政處罰對象不提出聽證、復議、訴訟，在證據(jù)方面差不多就行，對象不理解還可以做好解釋工作，全面收集和運用證據(jù)意識自覺性與認識仍有不到位的地方。三是對調(diào)查取證程序認識不一致。在調(diào)查問卷中有關“你認為要怎樣調(diào)查取證？”這一問題，所有回答中，沒有一個相同的答案；問卷中，絕大多數(shù)執(zhí)法人員，沒有經(jīng)歷過行政聽證、復議的情況，缺乏對調(diào)查取證重要性的認識，而在面對“無法取證”的情況下，絕大多數(shù)回答都缺乏說服力。從以上這些方面，都充分反映出執(zhí)法人員的知識缺乏的問題，再深究其原因，為什么會造成這一情況呢？我們認為：一方面，目前，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證還缺乏一套規(guī)范的標準和流程，沒有形成制度、規(guī)定，大多數(shù)執(zhí)法人員都是通過“師傅帶徒弟”的方法，學習行政執(zhí)法的知識，“師傅”有經(jīng)驗，那執(zhí)法效果就規(guī)范一些，而如果是“師傅”沒有經(jīng)驗，只能是造成執(zhí)法不規(guī)范，甚至是錯誤執(zhí)法，“經(jīng)驗執(zhí)法”的現(xiàn)象十分突出，而近年來又出現(xiàn)人員流動增加，隨著有經(jīng)驗的人員退休、換崗，情況只會越來越不樂觀。再有，執(zhí)法人員缺乏必要的培訓，安監(jiān)部門沒有定期的組織執(zhí)法人員進行輪訓，配備真正具備法律能力（比如：通過司法考試）的專業(yè)人員進行規(guī)范管理，提高執(zhí)法人員素質(zhì)的手段不多，隨著對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法要求的越來越嚴格，執(zhí)法人員知識缺乏與規(guī)范執(zhí)法的需求這一矛盾將越來越突出。
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位。目前，全市安監(jiān)部門安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的取證方式主要集中在各種書證復印件、照片、詢問筆錄，而視聽材料、物證、鑒定結(jié)論和現(xiàn)場筆錄等證據(jù)形式相對較少，特別是視頻證據(jù)基本沒有，致使證據(jù)來源面窄，證據(jù)的證明力較差，全市各級安全生產(chǎn)執(zhí)法人員雖然都配備了執(zhí)法記錄儀，但能經(jīng)常使用的人不多，整個隊伍應用科技手段、信息化手段進行調(diào)查取證方面普遍不太適應，調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)僅有30%的行政執(zhí)法人員在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中使用執(zhí)法記錄儀，不熟練、不會使用執(zhí)法記錄儀的人員占到30%之多。大量實例證明，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀是有效調(diào)查取證、規(guī)范執(zhí)法行為的最有效的行為，但是在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過程中，為什么卻遲遲不能充分的利用呢？我們認為有下列原因：一是缺少對使用執(zhí)法記錄儀的強制性要求，從上到下，沒有對使用執(zhí)法記錄儀進行提過要求。二是沒有規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀的標準或制度，沒有明確執(zhí)法記錄儀使用范圍、時間、佩戴、存檔等問題。三是執(zhí)法人員對規(guī)范調(diào)查取證的意識不強，認為使用執(zhí)法記錄儀是多此一舉，沒有執(zhí)法記錄儀也可以照常執(zhí)法。
（三）依法調(diào)查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在依法調(diào)查取證方面，有以下問題：一是沒有規(guī)范使用執(zhí)法文書，如在一些案件中，安全生產(chǎn)執(zhí)法人員需要取樣時沒有制作取樣記錄或?qū)⑷舆^程記錄記入現(xiàn)場檢查（勘察）記錄，也沒有采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況，有時安全生產(chǎn)執(zhí)法人員制作了取樣記錄，但卻無行政相對人簽字；二是有的取證程序不規(guī)范，如有的執(zhí)法人員先入為主認為與執(zhí)法對象彼此都很熟，亮證執(zhí)法有時堅持的不是很好；有的不注重行政相對人的申訴、申辯、申請回避、復議及訴訟權利，沒有告知或告知不準確；三是有的案卷未經(jīng)法制審核，證據(jù)使用不符合要求。有的案件欠缺當事人或證人身份證明材料，有的案件提供的書證復印件未經(jīng)提供人簽字確認等。我們認為，造成以上問題的原因是沒有對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法進行有效監(jiān)督管理，目前，全市各級安監(jiān) ……（未完，全文共4415字，當前僅顯示2230字，請閱讀下面提示信息。收藏《調(diào)研報告：關于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考》）