城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進(jìn)行的分析

城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進(jìn)行的分析

在2000年前后，廣州市政府就提出了有關(guān)城中村改造的方案，亞運(yùn)會(huì)的舉辦更加快了城中村改造的步驟。P村位于廣州新中軸線上，地理位置優(yōu)越，但由于土地粗放利用，生活環(huán)境差等原因，是廣州亞運(yùn)會(huì)之前要清拆的九條村之一。就改造模式來(lái)說(shuō)，廣州城中村改造實(shí)行“一村一策”的改造模式，不同的村有不同的特點(diǎn)。但是全面改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案和實(shí)施計(jì)劃應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取改造范圍內(nèi)村民的意見(jiàn)，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織80%以上成員同意后，報(bào)相應(yīng)的區(qū)、市和省級(jí)人民政府審議批準(zhǔn)后實(shí)施。在改造過(guò)程中，全面改造項(xiàng)目立足于市場(chǎng)運(yùn)作，以村集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體，除集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地公開(kāi)出讓招商融資進(jìn)行改造。
P村改造采用的模式是市場(chǎng)模式，P經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社是改造的主體，以經(jīng)營(yíng)性用地作為融資地塊，通過(guò)土地公開(kāi)市場(chǎng)籌集改造資金。2008年8月，《P村“城中村”改造設(shè)計(jì)方案》以及《P村城中村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》向全體社員公告，提請(qǐng)表決，并得到社員的表決通過(guò)，后經(jīng)區(qū)、市兩級(jí)政府審批同意后實(shí)施。2009年10月，廣州市國(guó)土資源和房屋管理局整體掛牌出讓P村4宗地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，B公司拍得該地塊。2010年3月，P村全面開(kāi)展房屋拆遷補(bǔ)償安置工作，到當(dāng)年8月底，全村超出過(guò)98%的房屋產(chǎn)權(quán)人已與B公司簽訂《P村城中村改造房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，并交
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撤銷(xiāo)，但是保留社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織，即經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，是農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的所有者，原村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)（包括土地、物業(yè)）歸屬經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社所有。按照P村制定的《P村城中村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》的規(guī)定，P村的改造項(xiàng)目以規(guī)劃路為界，分為東、西兩塊地，東面整體作為P村的回遷安置以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，西面整體作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地。按照《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，因而按照法律規(guī)定，城中村改造首先要解決的一個(gè)問(wèn)題就是要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，才能進(jìn)行建設(shè)，其中必經(jīng)的一個(gè)步驟就是征收。如果要征收，則應(yīng)由政府進(jìn)行，并對(duì)被征收的土地給予補(bǔ)償，也是就經(jīng)過(guò)一個(gè)征收—補(bǔ)償—出讓的程序。在這一過(guò)程中，征收補(bǔ)償和政府將征收土地出讓后獲得的出讓金之間的差額被認(rèn)為中政府獲利的一個(gè)重要途徑，也是拆遷和征地過(guò)程中出現(xiàn)糾紛的一個(gè)重要原因，同樣也是《土地管理法》關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定被認(rèn)為不符合社會(huì)發(fā)展的一種表現(xiàn)。
與之相應(yīng)的是，按照廣東省的規(guī)定，在舊村莊改造中，市、縣人民政府通過(guò)征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的，其土地出讓收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)用于支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。 納入改造規(guī)劃的舊村莊集體建設(shè)用地，在符合相關(guān)條件的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可向相關(guān)的國(guó)土資源管理部門(mén)上申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。這不僅表現(xiàn)為政府將一部分出讓金的利益讓渡給村集體，而且在土地性質(zhì)的改變方面實(shí)行更為寬松的程序。在P村改造的過(guò)程中，沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收—補(bǔ)償—出讓這一程序，因而被認(rèn)為是一個(gè)政府讓利的過(guò)程。政府完全放棄了土地出讓金的收益，將出讓的收益用于改造和復(fù)建的費(fèi)用。P村的相關(guān)地塊在2009年9月至2010年5月經(jīng)P村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的申請(qǐng)，轉(zhuǎn)為了國(guó)有土地。按照規(guī)劃，P村規(guī)劃總用地面積約75.7639公頃，總建筑面積185萬(wàn)平方米，其中改造融資地塊4宗，用地面積39.85公頃。2009年10月由B公司通過(guò)公開(kāi)出讓方式取得土地使用權(quán)，并取得了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。這次出讓的資金用于城中村改造，為此建立了城中村改造監(jiān)控金制度，監(jiān)控金帳戶的解控和使用須經(jīng)區(qū)政府、街道和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社共同審批同意，以確保村民的復(fù)建回遷安置費(fèi)用。
因而在P村改造的過(guò)程中，堅(jiān)持的是村集體自主進(jìn)行改造的方式，在這一過(guò)程中，政府履行了相關(guān)的義務(wù)，同時(shí)讓渡了權(quán)利，集體所有權(quán)受到了的尊重，從而回到所有權(quán)的本意上來(lái)。因?yàn)榫退袡?quán)來(lái)說(shuō)，含有占有、使用、收益和處分四種權(quán)能，在這四種權(quán)能中，“最本質(zhì)的恰是處分權(quán)，只有處分權(quán)才體現(xiàn)了對(duì)土地的占有和使用，是占有使用人的利益或財(cái)產(chǎn)而非義務(wù)……如果土地不允許轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋厮袡?quán)人必須對(duì)土地進(jìn)行生產(chǎn)利用，不得放棄轉(zhuǎn)讓?zhuān)@樣的所有權(quán)就成了職責(zé)，而不是權(quán)利�！� 按照《土地管理法》第63條的規(guī)定，除因破產(chǎn)、兼并等特殊情況外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也就是說(shuō)農(nóng)村的土地所有權(quán)和使用權(quán)是一種受限制的權(quán)利，缺少了所有權(quán)四個(gè)權(quán)能中的處分權(quán)利，土地的開(kāi)發(fā)的建設(shè)只有經(jīng)過(guò)一個(gè)途徑，也就是由國(guó)家征收后出讓給使用人使用。但是在P村改造的過(guò)程中，從決定是否改造到改造模式的選擇，直至合作方的引進(jìn)，都是在村集體的領(lǐng)導(dǎo)下由村民自己決定的，政府雖然也會(huì)進(jìn)行審批，但是處于一種被動(dòng)的地位，并且是一種讓利的行為。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于肯定了村集體的土地所有權(quán)，保護(hù)了村集體的利益，但是缺點(diǎn)在于所有這一切是建立在政府的自我約束的基礎(chǔ)上的，從而沒(méi)有法律的依據(jù)。這一方面不符合法律面前人人平等的法治基本要求，因?yàn)橹挥羞M(jìn)行改造的村才能享受這一權(quán)利，對(duì)于沒(méi)有參與改造的村來(lái)說(shuō)，仍適用原來(lái)法律的規(guī)定；另一方面也不符合法律規(guī)范性的特點(diǎn)。就廣州城中村改造政策的實(shí)行來(lái)說(shuō)，有一個(gè)時(shí)間上的限制，過(guò)了一定的時(shí)間，就會(huì)采用不同的方式和政策，因而也就無(wú)法實(shí)行相同的事情相同的處理。
二、村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的法律關(guān)系
按照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社作為集體經(jīng)濟(jì)組織，依法經(jīng)營(yíng)管理本組織集體所有的資產(chǎn)，享有集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員組成，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是成員大會(huì)，凡涉及成員切身利益的重大事項(xiàng)，必須提交成員大會(huì)討論決定，其它具體事項(xiàng)可由成員代表大會(huì)表決， 成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議實(shí)行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，應(yīng)當(dāng)由本組織具有選舉權(quán)的成員的半數(shù)以上參加，或者有本組織2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的半數(shù)以上通過(guò)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織召開(kāi)成員代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本組織2/3以上的成員代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)代表2/3以上通過(guò)。
這里首先出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是按照《土地管理法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，并沒(méi)有將村農(nóng)民集體等同于集體經(jīng)濟(jì)組織 ……（未完，全文共11173字，當(dāng)前僅顯示2658字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進(jìn)行的分析》）