鄉(xiāng)村旅游用地的若干問題與對策

鄉(xiāng)村旅游用地的若干問題與對策
（廈門大學(xué)管理學(xué)院旅游與酒店管理系廈門，３６１００５）
顏亞玉 陳晨

摘要：

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展離不開土地。我國對農(nóng)村土地使用的限制使得土地問題成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一大瓶頸。本文從鄉(xiāng)村旅游的視角，在當(dāng)前土地政策的框架下，討論了鄉(xiāng)村旅游用地的類型、現(xiàn)狀和存在的問題，并探討了解決問題的對策。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村旅游 用地類型 對策

一引言

鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)，既要保持鄉(xiāng)村的原真性，也需要一定量的商業(yè)開發(fā)。這使得農(nóng)村土地的利用結(jié)構(gòu)將隨之產(chǎn)生變化。原有的農(nóng)用地在功能上更加豐富，它不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源同時也是向游客展示農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的載體。與其同時，為了滿足游客的各種需求和開展旅游活動，還需要一定量的用于建造以旅游、商業(yè)、娛樂和服務(wù)為主的建筑物、構(gòu)筑物的旅游建設(shè)用地。目前，由于農(nóng)用地的重要性以及我國對農(nóng)村集體用地的各種保護(hù)與限制政策，使得鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)村土地的利用受到了眾多的限制，土地問題成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一大瓶頸。

本文擬通過對鄉(xiāng)村旅游用地若干問題的分析及對策探討，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游用地合理化和鄉(xiāng)村旅游的進(jìn)一步發(fā)展。

二鄉(xiāng)村旅游用地的特征

鄉(xiāng)村旅游用地是具
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定租賃費和轉(zhuǎn)包期限，再統(tǒng)一招標(biāo)承包經(jīng)營大戶。這種方式主要是企業(yè)占地經(jīng)營而采取的。如江西省瑞金市在２００７年將瑞金市近８００多畝農(nóng)用地流轉(zhuǎn)到開發(fā)商手中。該權(quán)限是在村集體土地對外發(fā)包的流轉(zhuǎn)形式下獲得的，并建成瑞金市最大的供港蔬 １７菜基地——葉坪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，成為該區(qū)市郊農(nóng)業(yè)觀光的最大亮點。 ②委托轉(zhuǎn)包：由村集體牽頭，在征得農(nóng)戶同意的前提下，把承包給農(nóng)戶的土地集中起來，聯(lián)片轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶或共他經(jīng)營者，將承包租金全部返還給承包經(jīng)營戶。 ③自行轉(zhuǎn)包：承包農(nóng)戶將自己不愿意經(jīng)營的土地通過農(nóng)戶之間的私下協(xié)商，將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。如浙江省寧波市在梨洲村等典型特色村鎮(zhèn)，將自家多余的良田、果園、魚塘等土地通過出租的方式流轉(zhuǎn)給旅游開發(fā)公司發(fā)展“農(nóng)家樂”旅游。到２００７年底，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)８３０畝，補助金額２６萬元。 ④土地互換：來源于原來為了方便耕種的管理需要，農(nóng)戶之間實行的土地使用權(quán)互換。旅游開發(fā)中為了旅游活動的順利開展，需連片集中使用土地，但有些農(nóng)戶不愿放棄承包土地，在這種情況下即通過互換承包地的方式來達(dá)到連片集中的日的。這種互換是相同性質(zhì)土地的互換，雖然有利鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，但前提是必須有合適的土地，因土地的使用性質(zhì)是不能改變的，所以土地互換的實施存在著較大的難度。 ⑤土地入股：將承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)結(jié)合其地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施條件作價為股份，進(jìn)行股份制或股份合作制經(jīng)營，以入股的土地承包經(jīng)營權(quán)作為分紅依據(jù)。其中一種重要的方式是土地股份合作，即指農(nóng)戶以承包的土地入股為核心，集體以機動地及其存量資產(chǎn)作股，并以在冊村民為配股對象，按村齡或?qū)w經(jīng)濟貢獻(xiàn)大小確定配股比例，進(jìn)行股份合作的新的社區(qū)合作經(jīng)濟組織。其特點是：土地集中經(jīng)營，高效經(jīng)營，易形成規(guī)�；a(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，并由于采取現(xiàn)代企業(yè)管理方式，具有嚴(yán)格的管理制度和科學(xué)的管理方法，是當(dāng)今市場經(jīng)濟條件下，土地有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的重要方式。以成都三圣鄉(xiāng)紅砂村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為例，在紅砂村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，即采用農(nóng)民土地集體入股，由政府統(tǒng)一經(jīng)營的方式，每畝土地為一股，年底按股分紅。 不改變用地性質(zhì)的鄉(xiāng)村旅游用地在土地流轉(zhuǎn)過程中，首先面對的是流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺問題。流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的缺失和不完善，往往使得土地流轉(zhuǎn)難以進(jìn)行和深入。

２、改變用地性質(zhì)的用地類型 在鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)中，必須有一些配套設(shè)施建設(shè)，如道路、停車場、公共廁所、公共游憩設(shè)施的建設(shè)等等，不可避免面臨著部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的問題。在當(dāng)前政策框架下，由于國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實行嚴(yán)格控制，這類型的鄉(xiāng)村旅游用地主要通過土地征收和土地整理取得。土地征收是在旅游發(fā)展中根據(jù)規(guī)劃對土地的要求而使用的手段，是國家為了公共利益的需要強制將農(nóng)村集體土地收歸國有并給與一定經(jīng)濟補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋卣魇盏姆绞�、�?quán)利、義務(wù)清晰，責(zé)任明確，較好解決了土地產(chǎn)權(quán)問題，但由于涉及面大，需要解決的問題很多，包括失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障、征地補償機制及補償標(biāo)準(zhǔn)的制定等等，是比較難以實現(xiàn)的一種方式。 土地整理即通過對農(nóng)用地與集體建設(shè)用地的整理增加有效耕地面積，以合理利用土地資源促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游用地中，土地整理往往和土地置換配合使用。 土地整理可為旅游發(fā)展提供了更多的商業(yè)用房。以成都為例，通過對荒廢土地的整理以及農(nóng)民集中建房，根據(jù)國家政策除按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)安置農(nóng)民住房外，可增加不超過３０％的商業(yè)用房或居住用房或配套用房面積，并且由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，農(nóng)民自行經(jīng)營或政府統(tǒng)一經(jīng)營，經(jīng)營收益全部用于解決農(nóng)民的生活補貼，并且房屋可以出租，但不得轉(zhuǎn)讓。 土地整理與土地置換的方式，有利于農(nóng)戶與鄉(xiāng)村旅游雙方的發(fā)展。土地整理的目的是三個集中。土地不僅能滿足農(nóng)戶生產(chǎn)、生活的需要，更有利于旅游投資者介入，而且集中起來的農(nóng)民以聚居村落開展旅游接待，發(fā)展餐飲、娛樂等，有利于鄉(xiāng)村旅游的規(guī)�；l(fā)展。同時，土地整理也為旅游發(fā)展提供了更多的合法的商業(yè)建筑用地。但是，土地整理也減弱了鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村性，在某中意義上減弱了鄉(xiāng)村旅游的吸引力；土地置換可以實現(xiàn)旅游規(guī)劃的某些布局和其他開發(fā)要求，但土地置換首先要求有合適的土地可以進(jìn)行互換。且這兩種方式都涉及對農(nóng)戶的安置與補償，需要流轉(zhuǎn)主體與農(nóng)戶間的多方面協(xié)商，可能導(dǎo)致許多的矛盾，加上我國對于農(nóng)用地的嚴(yán)格保護(hù)，使得改變用地性質(zhì)的 ……（未完，全文共6531字，當(dāng)前僅顯示2293字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)村旅游用地的若干問題與對策》）