村干部的動力機(jī)制與角色類型

關(guān)鍵詞：村干部鄉(xiāng)村治理鄉(xiāng)村關(guān)系角色動力機(jī)制
　　一、引論
　　對村干部角色類型作了最好概括的，當(dāng)屬吳毅教授，他認(rèn)為，以代理人和當(dāng)家人作比喻，來描述實(shí)行村民自治以后村干部處境有一定道理，問題是，這種描述有些忽視農(nóng)村復(fù)雜的動態(tài)事實(shí)，尤其忽視了村干部作為一個(gè)能動主體的行動能力與傾向，這個(gè)意義上，用經(jīng)紀(jì)模式來比喻村干部，可能會更準(zhǔn)確地將村干部作為能動的行動者的一面概括出來，從而有助于我們理解村干部在村民自治中的行動。經(jīng)紀(jì)模式依據(jù)村干部行動的取向，可以分為贏利型經(jīng)紀(jì)和保護(hù)型經(jīng)紀(jì)，贏利性經(jīng)紀(jì)的目的是利用所處位置謀取個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)則因?yàn)榇迩f文化網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)造出來的公共空間，愿意從面子和社會關(guān)系方面獲取收益，而不是僅僅考慮個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益的最大化。經(jīng)紀(jì)模式的問題是，無論是充當(dāng)贏利型經(jīng)紀(jì)還是保護(hù)型經(jīng)紀(jì)，村干部都會積極行動。而當(dāng)前中國大部分農(nóng)村的實(shí)際情況卻是村干部消極對待各項(xiàng)事務(wù)，即不積極代理，也不主動當(dāng)家，而成為村莊秩序的守夜人甚至是做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者”。
　　村干部扮演何種角色，與其動力機(jī)制有密切關(guān)系。如果村干部既無預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益，又無預(yù)期的社會收益，村干部就不可能作為一個(gè)積極的能動者來扮演角色，他們即使在當(dāng)村干部，也大都消極無為，也就成為吳毅教授所說的撞鐘者。
　　從當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村干部研究的總體情況來看，主體的思路依然是從村委會組織法等制度性規(guī)定來設(shè)想村干部的行為特征，缺乏從村干部這個(gè)主體的角度來討論問題。這樣討論村支部與村委會這兩個(gè)主要村級組織的關(guān)系，就容易看到制度設(shè)計(jì)上主要對上負(fù)責(zé)的村支部與主要對下負(fù)責(zé)的村委會之間的沖突，典型如樊平在一篇報(bào)告中分析的，如果不考慮村干部的個(gè)人品質(zhì)，則作為宏觀管理方面的村級組織的上級組織往往強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)_性權(quán)力建設(shè)即農(nóng)村黨支部建設(shè)，農(nóng)民則行使民主權(quán)力積極參
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，很快便會陷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要求與村民集體意愿相沖突的漩渦之中，他們什么也無法獲得。而當(dāng)村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)較弱時(shí)，村干部可能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要求，卻不能從村民那里得到尊重與聲望。他們僅僅是作為公共人物登上了村莊的舞臺——這或許也是一種表達(dá)性的收益。
　　從當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況來看，只有那些傳統(tǒng)文化保持比較完整，宗族組織較為健全的農(nóng)村地區(qū)，村干部較為看重社會性的收益，原因在于村莊具有密集的文化網(wǎng)絡(luò)，并因此具有自主生產(chǎn)價(jià)值的能力。無論原因如何，在一些地區(qū)尤其在傳統(tǒng)文化保持比較完整的農(nóng)村地區(qū)，村干部職位可以帶來社會性收益，是沒有疑問的。
　　問題是，當(dāng)看重社會性收益的村干部，面臨著嚴(yán)重的鄉(xiāng)村利益沖突，或者與村干部設(shè)定的制度安排使村干部難以從村莊中獲取這種社會性收益時(shí)，村莊精英就會退出村干部職位，而可能由普遍村民乃至村莊地痞充任村干部的職位。
　�、步�(jīng)濟(jì)性收益。
　　所謂經(jīng)濟(jì)性收益，主要是指功能型的收益，即村干部可以從職位中獲得多少經(jīng)濟(jì)收入，包括因?yàn)閿U(kuò)大社會關(guān)系而帶來的潛在收益，和擔(dān)任村干部，而可能被選拔為國家公務(wù)員的預(yù)期收益。
　　在當(dāng)前村民自治_下面，村干部向上升為國家公務(wù)員的可能性已不存在，因此，這方面的潛在收益已不存在。而向上升為公務(wù)員，在建國后的大部分時(shí)期曾是村干部職位最大的動力。
　　為擴(kuò)大社會關(guān)系尤其是與上級各方面的聯(lián)系，而擔(dān)任村干部的例子，集中在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著各種資源和特批權(quán)力的地區(qū)。舉例來說，在溫州農(nóng)村，村干部可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各種上級機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，從而有利于村干部個(gè)人企業(yè)獲取更好的生存環(huán)境，其中最重要的是減少監(jiān)控，少繳稅費(fèi)等等。再如在中西部農(nóng)村，仍然存在村干部借與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，來獲取信息乃至特權(quán)，從而獲得經(jīng)濟(jì)好處的例子。如因?yàn)榕c鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較熟悉，而比較容易獲取一些特殊行業(yè)的營業(yè)許可等。
　　不過，以上無論是向上作為公務(wù)員的潛在收益，還是從與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系中獲取潛在收益的機(jī)會，都已不再是當(dāng)前農(nóng)村村干部主要的收益來源，以下我們重點(diǎn)討論村干部從職位上可以獲取的直接經(jīng)濟(jì)收入。
　　村干部直接收入，包括正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)收入，主要是村干部的工資收入，也包括尋租收入，主要是村干部從職位上獲取的各種灰色收入。特別是在鄉(xiāng)村關(guān)系不配套，農(nóng)村財(cái)務(wù)不健全，農(nóng)民組織能力較差的地區(qū)，村干部利用職位尋租一度成為中國農(nóng)村普遍的現(xiàn)象，并因此造成嚴(yán)重后果。這一點(diǎn)我們將在后面討論。
　　在絕大多數(shù)的農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)幾近于無。世紀(jì)九十年代初，自上而下號召消滅空殼村，事實(shí)上，到了九十年代末，全國絕大多數(shù)村都負(fù)債累累，既無積累也無負(fù)責(zé)的空殼村反倒成為難得的好村。在集體經(jīng)濟(jì)沒有收益，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不承擔(dān)村干部報(bào)酬的情況下，村干部報(bào)酬大多依托于村一級的“三提”（公積金、公益金和管理費(fèi)）。作為一項(xiàng)政策，世紀(jì)九十年代中期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民純收入的，這個(gè)，包括“三提”和“五統(tǒng)”�！拔褰y(tǒng)”歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，“三提五統(tǒng)”中，“五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)一般不會少于“三提”，村干部的工資收入，主要來自“三提”中的管理費(fèi)，就全國平均水平而言，在世紀(jì)九十年代中后期，村干部的年報(bào)酬在—元之間，中部地區(qū)較高的村干部報(bào)酬，可以達(dá)到每年元。
　　如果村干部每年可以有元有保障的工資收入，考慮到村干部仍有時(shí)間從事其他經(jīng)營性的事業(yè)包括務(wù)農(nóng)，村干部的工作積極性大致不會存在問題。如果在元收入以外，村干部還可以利用制度不健全的機(jī)會，尋找一些灰色收入，村干部的工作積極性就會更高。
　　村干部尋找灰色收入的機(jī)會，與村干部希望從職位上獲取收益的類型（是否看重社會性收益），與村干部在村莊的地位（是否村莊精英），與村干部報(bào)酬是否有保障，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村一級政務(wù)的期待及這些政務(wù)執(zhí)行的難度，與農(nóng)民的組織能力尤其是反抗能力，與農(nóng)村財(cái)務(wù)制度（尤其是實(shí)行村民自治以后，農(nóng)村財(cái)務(wù)到底應(yīng)該是村帳鄉(xiāng)管，還是民主理財(cái)）等等，都有關(guān)系。在缺乏社會性收益的情況下，村干部正當(dāng)及不正當(dāng)收益越高，他們的工作積極性就越高，而在正當(dāng)不正當(dāng)收益都很少的時(shí)候，村干部會喪失工作的積極性。
　　就全國大部分農(nóng)村來說，在世紀(jì)九十年代上半期，村集體雖然收入較少，但村級負(fù)債不多，村干部的工資雖然不高，因?yàn)榭梢詮霓r(nóng)民那里收取比較穩(wěn)定的“三提”而有保障。到年以后，農(nóng)村的情況有所不同，一方面，自上而下要求農(nóng)村消滅空殼村，各種調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及興辦村辦企業(yè)的方案迅速出臺，逼民致富成為時(shí)尚；另一方面，各種自上而下達(dá)標(biāo)升級工程快速增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此迅速增加，向農(nóng)民收取稅費(fèi)成為鄉(xiāng)村兩級的主要工作，幾乎所有這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村調(diào)查都證實(shí)，收糧派款成為鄉(xiāng)村兩級最為重要甚至唯一重要的工作。
　　收糧派款離不開村干部的積極參與，而如果沒有可觀的經(jīng)濟(jì)收入，村干部就不會積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取稅費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成各種自上而下的達(dá)標(biāo)升級任務(wù)（也可以借此來獲取工程回扣，乃至主動為獲取回扣而上馬政績工程），便對村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務(wù)時(shí)，搭車收取各種費(fèi)用，撈取各種灰色收入，睜一只眼，閉一只眼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)越要向農(nóng)民收取更多費(fèi)用，收取費(fèi)用的難度越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便越是會默許（越來越痞化的）村干部撈取更多的灰色收入。
　　事情總有一個(gè)極限，農(nóng)民無法承受無限增加的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)村為了收取稅費(fèi)而不得不支付越來越高的成本，包括村干部因?yàn)槭斩愘M(fèi)困難而預(yù)期有越來越多的灰色收入。當(dāng)村干部還可以利用村級組織既存的信用擔(dān)保（高息許諾）借款上繳時(shí)，鄉(xiāng)村合謀不會破產(chǎn)，而一旦村級組織高息許諾不能兌現(xiàn)，村級組織信用破產(chǎn)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取稅費(fèi)及村干部獲得高收入，便會雙雙落空，這時(shí)候，留下來的便是雙重后果：村級突然出現(xiàn)巨額負(fù)債，村干部高收入不再，因此動力不再。鄉(xiāng)村關(guān)系的有效維系便會出現(xiàn)問題。這種描述，正是自年以來的中部絕大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。
　　三、村干部的角色類型
　　以上討論了村干部的動力機(jī)制，以此動力機(jī)制為基礎(chǔ)，我們可以較好地討論村干部的角色類型。
　　從以上村干部動力機(jī)制的討論來看，村干部動力機(jī)制可以有以下四種組合：
　　、社會性收益為主，經(jīng)濟(jì)收益為次。
　　換句話說，村干部因?yàn)榭粗芈曂兔孀邮找�，而�?dān)任村干部職位，這樣的村干部，一定會有動力充當(dāng)村莊利益的當(dāng)家人和保護(hù)人，也因此構(gòu)成所謂保護(hù)型經(jīng)紀(jì)。
　　因?yàn)楫?dāng)村干部的社會收益較大，當(dāng)村干部職位由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來選擇時(shí)，或者說要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來決定村干部任免時(shí)，村干部的角色扮演會有一些混亂。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分強(qiáng)大，以至不顧村莊的要求，任命那些村 ……（未完，全文共1_7字，當(dāng)前僅顯示3368字，請閱讀下面提示信息。收藏《村干部的動力機(jī)制與角色類型》）