征地制度評(píng)價(jià)：合效率性、合理性與合法性

關(guān)鍵詞：征地制度效率合理性合法性
　　制度分為正式制度和非正式制度，我們所談的征地制度，主要是指涉及征地的法律法規(guī)以及相關(guān)的政府政策，也就是正式制度安排。制度是行為的框架，用于規(guī)范與協(xié)調(diào)人在社會(huì)中的行為。人類之所以要?jiǎng)?chuàng)造制度，目的在于減少信息成本和不確定性，把阻礙合作形成的因素減少到最低限度。涉及征地的制度即為協(xié)調(diào)、規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地而生，是為了在復(fù)雜的交易關(guān)系中“帶來秩序和可預(yù)測(cè)性”布羅姆利，。征地制度要實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)、規(guī)范功能，必須要滿足一些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這就是效率標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)和合法性標(biāo)準(zhǔn)。
　　一．征地制度評(píng)價(jià)：效率標(biāo)準(zhǔn)
　　制度的效率就是制度成本與制度收益的比較。制度效率有兩層含義，第一層表現(xiàn)在制度安排本身的形成與實(shí)施中，當(dāng)制度收益一定時(shí)，制度設(shè)計(jì)、制度維護(hù)、制度實(shí)施過程中所付出的各種人力、物力、財(cái)力和時(shí)間等等的最小化；另一層是指制度的社會(huì)性效率，或者說制度的資源配置效率，是指在既定的制度框架下，人們從事交易所花費(fèi)的成本最小而收益最大，即制度將社會(huì)的交易成本和不確定性降到了最低點(diǎn)，資源配置實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于從效率角度判斷制度的優(yōu)劣，認(rèn)為制度的適應(yīng)性效率如何，它能否提高社會(huì)資源的配置效率，能否達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，是評(píng)判制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。從效率評(píng)價(jià)角度而言，征地制度的低效率在學(xué)界已經(jīng)取得共識(shí)
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在法律和制度不正義的情況下，前后一致地實(shí)行它們也還是要比反復(fù)無常好一些”羅爾斯，。對(duì)制度而言，不考慮其內(nèi)容是否公平，也不考慮其形式是否邏輯上一致，只要在一定的時(shí)間段內(nèi)、對(duì)于任何所涉及的主體都能前后一致的使用，這本身就具有了一定的合理性辛鳴，。
　　目前我國(guó)的征地制度仍然承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)業(yè)為工業(yè)、城市發(fā)展提供積累的價(jià)值觀念，這可以從現(xiàn)行征地制度與年代開始的征地制度內(nèi)容變化不大得到佐證。因此，從合目的性角度而言，暫且不論其目的合理與否，征地制度完全達(dá)到了農(nóng)業(yè)為工業(yè)、為城市發(fā)展提供積累這一目的，因此滿足價(jià)值合理性要求。可以說我們的征地制度的形式不合理較之實(shí)質(zhì)不合理更為明顯。
　　征地制度的形式不合理性表現(xiàn)為：
　　征地制度中的正式制度安排的語言邏輯及文體結(jié)構(gòu)存在問題，語言模糊不清，概念界定不明。如《憲法》規(guī)定公共利益用地可以實(shí)行征用與征收，但《憲法》沒有指明何為公共利益，相關(guān)的法律也沒有對(duì)什么是公共利益進(jìn)行明確的界定，在現(xiàn)實(shí)中成為任何建設(shè)用地都實(shí)行征用；對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體所指的農(nóng)村集體也沒有指明是哪一級(jí)組織，是按份所有還是共同共有。
　　制度之間互相沖突。《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以行使征地權(quán)，但《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，也就是說所有建設(shè)用地如果涉及農(nóng)村集體土地，都必須先行征地，將之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才行，這又與只能為“公共利益”征地相沖突。
　　征地制度程序的設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，執(zhí)行中政府_裁量權(quán)過大，程序執(zhí)行的可預(yù)測(cè)性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致行為失范。在實(shí)踐中，政府與農(nóng)村集體如果發(fā)生征地糾紛，法院甚至不受理，而只是采用行政仲裁來解決糾紛，也就是由當(dāng)事人一方來判決雙方的對(duì)錯(cuò)。雖然規(guī)定征地必須公示或召開聽征會(huì)，但如果不執(zhí)行也沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰，這使程序的執(zhí)行成為空話。
　　制度體系不健全，例如至今尚未制定一部《土地法》，這與我們?cè)诟锩鼤r(shí)期歷來最為重視《土地法》的邏輯不符張林江，。
　　雖然現(xiàn)行征地制度能較好的完成在制度設(shè)立之初的目標(biāo)，符合制度創(chuàng)設(shè)者的價(jià)值取向，但這樣的目標(biāo)和價(jià)值取向是否就是理所當(dāng)然的，得到一致認(rèn)可的，則需要留待我們下一節(jié)的討論。
　　三．征地制度評(píng)價(jià)：合法性標(biāo)準(zhǔn)
　　“合法性”一詞有兩種含義：“其一是針對(duì)個(gè)人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；其二是針對(duì)某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性�！鼻罢咚傅摹胺ā笔且环N狹義上的“法”，即實(shí)在法、制定法，后者指的是廣義上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原則、原理，“更多地是指實(shí)在法的道義基礎(chǔ)”，它“側(cè)重于所指的往往是人們內(nèi)心的價(jià)值觀念，特別是其中的道德觀念和政治社會(huì)理想”嚴(yán)存生，。馬克斯·韋伯認(rèn)為一種秩序系統(tǒng)的存在取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)其成員對(duì)其存在意義的普遍信念，也就是說，合法性表明秩序系統(tǒng)獲得了該系統(tǒng)成員的認(rèn)同和忠誠(chéng)。制度生存的根本性基礎(chǔ)也就在于它在何種程度上獲得了社會(huì)贊同。社會(huì)贊同涉及主體對(duì)于制度的承認(rèn)，對(duì)其規(guī)范正當(dāng)性的認(rèn)可�！昂戏ǖ倪m用可能由行為者們歸功于一種制度：基于傳統(tǒng)：過去一直存在著的事物的適用；基于情緒的（尤其是感情的）信仰：新的啟示或榜樣的適用；基于價(jià)值合乎理性的信仰：被視為絕對(duì)有效的推斷的適用；基于現(xiàn)行的章程，對(duì)合法性的信仰”韋伯，。韋伯的合法性傾向于關(guān)注社會(huì)成員承認(rèn)并履行法律法規(guī)，即使之有效。哈貝馬斯則強(qiáng)調(diào)的是政治合法性賴以存在的價(jià)值基礎(chǔ)，認(rèn)為對(duì)政治統(tǒng)治是否具有合法性應(yīng)當(dāng)作出價(jià)值提問，即一種政治是否包含著被認(rèn)可的價(jià)值，才是有無合法性的最好證明哈貝馬斯，。從價(jià)值角度來看制度的合法性，意味著正式制度安排是對(duì)非正式制度安排的一個(gè)回應(yīng)，合法的制度是適應(yīng)社會(huì)倫理道德、價(jià)值規(guī)范要求的制度。
　　制度合法性說到根本處就是公平與正義，制度的最基本的原則應(yīng)是人們處于“無知之幕”的情況下會(huì)同意的那些“可一般化的公平標(biāo)準(zhǔn)”布坎南，，因而制度制定的最高境界，是帕累托最優(yōu)的政治對(duì)應(yīng)物：一致同意。一個(gè)制度同意的人數(shù)越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，執(zhí)行和實(shí)施中的阻力和磨擦越小，這是制度第一層次效率的滿足；同意意味著制度對(duì)交易雙方而言皆有利可圖，表明其有效地降低了交易費(fèi)用和不確定性，這是制度第二層次效率的實(shí)現(xiàn)。缺少同意的制度，即便其內(nèi)容合理、形式優(yōu)美、邏輯嚴(yán)密，仍難以逃脫失敗的命運(yùn)。但一致同意標(biāo)準(zhǔn)可能意味著制度設(shè)計(jì)、通過成本很高，所以一致同意標(biāo)準(zhǔn)常為多數(shù)同意標(biāo)準(zhǔn)所替代。
　　我國(guó)目前的征地制度缺少合法性表現(xiàn)在：
　　征地制度不能很好地反映和體現(xiàn)社會(huì)共同道德精神和共同理想。目前影響征地制度制定和實(shí)施 ……（未完，全文共7153字，當(dāng)前僅顯示2512字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《征地制度評(píng)價(jià)：合效率性、合理性與合法性》）