《中國(guó)改革》地根政治：全面解剖中國(guó)土地制度

目錄/提綱：……
一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
（一）統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂
（二）統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定
（三）征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂
（四）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配
一、耕地流失的制度弊端在哪里？
二、解決之策：改變權(quán)利配置
三、嘗試建立國(guó)家失地農(nóng)民賬戶和國(guó)家失地農(nóng)民保障基金
……
根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部韓俊領(lǐng)導(dǎo)的課題組最近做的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，有留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款占；城市政府拿走土地增值到；各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占到而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價(jià)懸殊巨大的征地補(bǔ)償款，農(nóng)民最后也不一定能拿到手。對(duì)此現(xiàn)象，中財(cái)辦副主任陳錫文一針見血地概括為拿別人的地，發(fā)自己的財(cái)。征地狂潮，經(jīng)營(yíng)城市，由此濫觴。
　　這幾年，大家有一個(gè)共識(shí)：解決農(nóng)民問題的根本出路在于減少農(nóng)民。也就是說(shuō)，通過加快城鎮(zhèn)化、城市化、工業(yè)化，有望使我國(guó)日益嚴(yán)峻的三農(nóng)問題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業(yè)化的熱潮中，農(nóng)民再次成為被剝奪者，近四千萬(wàn)農(nóng)民成為無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)社保的三無(wú)農(nóng)民。一些學(xué)者由此提出要叫停城市化反對(duì)市場(chǎng)化，其實(shí)，問題不在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化本身，問題在于我們的土地制度。
　　上世紀(jì)九十年代初，經(jīng)過法學(xué)家們的論證，土地使用權(quán)的可交易問題得以解決，各類土地開發(fā)活動(dòng)迅速成燎原之勢(shì)；至上世紀(jì)九十年代末，實(shí)踐者們又從香港引進(jìn)土地批租和城市土地儲(chǔ)備制度，城市政府開始圍繞地根開辟第二財(cái)政。但就在土地要素迅速市場(chǎng)化的時(shí)候，從上世紀(jì)八十年代就被懸置起來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)問題始終被繞開了。給農(nóng)民最高年承包使用權(quán)的補(bǔ)償怎么算也無(wú)法與土地的真實(shí)價(jià)格聯(lián)系起來(lái)。此種情形下，只能由國(guó)家壟斷土地交易市場(chǎng)，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開發(fā)人，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。就這樣，農(nóng)民與土地市場(chǎng)的直接聯(lián)系被生生隔開，農(nóng)民土地權(quán)益也就消于無(wú)形。近年來(lái)，我們看到土地市場(chǎng)上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數(shù)眾多的不法官員倒在地上這一切不能不說(shuō)與這種土地交易中缺乏真正產(chǎn)權(quán)所有者利益制約的隔開式操作有關(guān)。
　　有關(guān)土地權(quán)益的法律，包括憲法和即將出臺(tái)的《物權(quán)法》，大約不下六部。但法律規(guī)定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來(lái)相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，小鬧小解決，大鬧大解決，中央政府對(duì)解決土地問題也只好采取貼膏藥的辦法。要么緊急發(fā)出安撫性文件，但即使一號(hào)文件也只管一年；要么干脆狠下一劑加強(qiáng)行政管理，嚴(yán)格土地審批的猛藥。而此時(shí)，尋租又開始大行其道，甚至發(fā)展到即使村民們?cè)谧约旱耐恋厣限k工廠也需要在北京找關(guān)系。去年以來(lái)的宏觀調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)帶有普遍性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，以地根撬動(dòng)銀根，用土地做抵押，貸款上大項(xiàng)目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時(shí)成為圍繞土地而展開的博弈。當(dāng)農(nóng)民對(duì)自己土地權(quán)益的保護(hù)意識(shí)猛然覺悟過來(lái)的時(shí)候，中央政府抽緊地根的政策與農(nóng)民保護(hù)地根的要求緊緊靠到了一起。地根政治成為中國(guó)當(dāng)今政治的一道特殊景觀。
　　其實(shí)，地根政治是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個(gè)什么樣的制度？簡(jiǎn)而言之，是一個(gè)服從城市產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益的制度，是一個(gè)由城里人主宰的制度，是一個(gè)需要農(nóng)民做貢獻(xiàn)的制度，是一個(gè)在傳統(tǒng)的保護(hù)農(nóng)業(yè)的理想目標(biāo)與依靠行政手段快速積累城市財(cái)富現(xiàn)實(shí)需要的矛盾中扭曲了的制度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英教授算了一筆帳：從一五開始，農(nóng)民通過剪刀差為國(guó)家的工業(yè)化做出萬(wàn)億貢獻(xiàn)之外，農(nóng)民在土地的收益上又為城市化貢獻(xiàn)將近萬(wàn)億。當(dāng)然，這兩個(gè)萬(wàn)億，說(shuō)好聽，叫貢獻(xiàn)，說(shuō)得不好聽，就是剝奪上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來(lái)被征地農(nóng)民遭到大規(guī)模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實(shí)表明，個(gè)別地方對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益已經(jīng)不再是剝奪，而是明火執(zhí)仗地?fù)尳倭恕?br>　　最近以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)_改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石小敏做了一個(gè)比喻，他說(shuō)：正在崛起的中國(guó)，形象多少有點(diǎn)畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產(chǎn)，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前
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江省的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是麗水市石牛生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的項(xiàng)目點(diǎn)。當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很大。但當(dāng)?shù)卣畢s認(rèn)為這里搞大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時(shí)機(jī)已到，于是從年月開始對(duì)一塊一千余畝的旱地作了土地平整，之后沒有按原來(lái)承諾的將土地交還原農(nóng)戶耕種，而是包給了麗水緊水灘電站、麗水農(nóng)貿(mào)城和市農(nóng)科所等單位建農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園區(qū)。村民們一致反對(duì)將土地租賃出去，但是區(qū)、鎮(zhèn)、村干部和全市各地調(diào)集了近人，拉起了警戒帶，讓兩臺(tái)大鏟車開進(jìn)正長(zhǎng)著莊稼的地里，不顧當(dāng)?shù)卮迕竦姆磳?duì)和哀求，將一畦畦長(zhǎng)得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推為平地。
　　在當(dāng)?shù)卣磥?lái)，他們正在做的是造福工程，在一些干部眼里，農(nóng)民的反抗和阻攔都是無(wú)理取鬧而在農(nóng)民們看來(lái)，這真的更像一項(xiàng)坑農(nóng)工程
　　鏡頭四：土地補(bǔ)償費(fèi)是塊唐僧肉
　　土地補(bǔ)償費(fèi)到了，白花花的銀子，誰(shuí)不眼饞？于是，區(qū)里、鎮(zhèn)里、村里的領(lǐng)導(dǎo)不約而同地把餐巾掖到了襯衫的領(lǐng)口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低聲說(shuō)：區(qū)里（鎮(zhèn)里、村里）財(cái)政緊張，咱從土地補(bǔ)償費(fèi)里弄點(diǎn)？……
　　年月，遼寧市人民政府根據(jù)市總體規(guī)劃，將市污水處理廠選址在楊林子村原春暉鵝業(yè)綜合開發(fā)有限公司征用的畝土地上。經(jīng)過議定，市污水處理廠承擔(dān)了春暉當(dāng)時(shí)征占土地時(shí)應(yīng)付而未付的有關(guān)費(fèi)用和部分在建工程成本費(fèi)共計(jì)萬(wàn)元，各項(xiàng)費(fèi)用包括：土地補(bǔ)償費(fèi)萬(wàn)元（每畝萬(wàn)元）、征地手續(xù)費(fèi)萬(wàn)元、罰款萬(wàn)元、耕地占用稅萬(wàn)元、春暉部分在建項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)萬(wàn)元。
　　但是到了楊林子村黨支部書記于連江告訴村民的時(shí)候，就成了征地指揮部同村委會(huì)簽訂協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝萬(wàn)元。于是，感覺情況不對(duì)勁的村民們開始了不得不用、也是唯一可以用的抗?fàn)幏绞健显L。
　　村民們從市土地管理局和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)那里得到的明確答復(fù)是：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)萬(wàn)元。在上訪過程中，村民代表偶然在市土地規(guī)劃管理局得到了一份協(xié)議，協(xié)議清楚地寫著：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)萬(wàn)元！后來(lái)，村民們又在區(qū)政府、村委會(huì)和征地指揮部拿到三份簽字和公章都不同的每畝地萬(wàn)元的協(xié)議。
　　楊林子村黨支部書記于連江向村民代表這樣解釋協(xié)議的簽訂過程：每畝萬(wàn)元的協(xié)議是月日簽的。月日征地指揮部即轉(zhuǎn)到區(qū)里萬(wàn)元，于是，區(qū)里扣下了萬(wàn)元，鎮(zhèn)里又扣了萬(wàn)元。月日，區(qū)長(zhǎng)把他叫到辦公室，說(shuō)區(qū)里的財(cái)政緊張，想從土地補(bǔ)償費(fèi)里弄點(diǎn)，接著就又簽了每畝萬(wàn)元的協(xié)議，但日期還是簽的月日。這起征地的數(shù)量和補(bǔ)償金額都不算大，但是，其中的操作手段卻頗有代表性。
　　鏡頭五：最后一塊耕地的消失
　　**年月日，南昌市近郊的一個(gè)農(nóng)村的村委會(huì)租來(lái)臺(tái)推土機(jī)，在村負(fù)責(zé)人的帶領(lǐng)下開進(jìn)了就要收割的稻田。轟鳴的機(jī)器碾壓過正在成熟的稻田。這個(gè)城郊農(nóng)村的最后畝耕地，就這樣消失了，近萬(wàn)斤稻谷也同時(shí)埋進(jìn)了土里……
　　施堯村是南昌市近郊的一個(gè)農(nóng)村，隨著南昌城市建設(shè)的擴(kuò)展，這個(gè)村的土地大部分被企業(yè)和政府所征用。到**年月，這個(gè)村僅剩下最后約畝的一塊耕地。
　　**年月日，村委會(huì)突然召集十幾戶耕地承包人開會(huì)，宣布政府將在這塊土地上興建農(nóng)民公寓，同時(shí)宣布了對(duì)承包戶按每畝元給予補(bǔ)償。這一決定立即遭到村民們的強(qiáng)烈反對(duì)。
　　從**年月日到月日，村民主要就補(bǔ)償費(fèi)過低和事前沒有向他們協(xié)議、公示的問題多次向村委會(huì)交涉，但沒有結(jié)果。于是，十天后，轟鳴的推土機(jī)開進(jìn)了稻田。還有十來(lái)天就收割了，連讓我們把稻子收起來(lái)都等不及？這一季的稻子長(zhǎng)得真好，有這么長(zhǎng)的穗子。推土機(jī)開進(jìn)田里去的時(shí)候很多人都流了眼淚。并且他們根本無(wú)從知道這塊地的審批手續(xù)辦沒辦。
　　接下來(lái)的，自然還是村民們聯(lián)名向各級(jí)政府上訪，未果。**年月日，名村民以行政訴訟的形式向南昌市青云譜區(qū)人民法院提起訴訟，被告是該村的村委會(huì)，訴訟要求施堯村村委會(huì)召開村民會(huì)議，公布村務(wù)、財(cái)務(wù)，撤銷此次占地的補(bǔ)償決定。兩個(gè)月后，青云譜區(qū)人民法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，被告施堯村村委會(huì)是群眾性自治組織，是不合適的被告。
　　此后，村民們又向南昌市中級(jí)人民法院狀告村委會(huì)，被法院以同樣的理由駁回。**年月，村民們?cè)俅蜗蚰喜兄性禾岢銎鹪V，這次起訴不僅被告改成了青云譜區(qū)政府、青云譜鄉(xiāng)政府，訴訟請(qǐng)求也改變?yōu)橹灰髢杉?jí)政府出示征地、土地補(bǔ)償和安置方案。月日，南昌市中院第三次駁回村民起訴，理由是農(nóng)民公寓用地沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不屬于政府征地；現(xiàn)有法律、法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也需有關(guān)政府對(duì)征地和安置補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。
　　鏡頭六：城市漂亮了，老百姓上訪去了
　　一邊是城市舊貌換新顏：寬敞整潔的大道，嶄新漂亮的大橋，青翠欲滴的草坪，拔地而起的現(xiàn)代化高樓，噴泉和雕塑裝點(diǎn)的廣場(chǎng)。
　　另一邊是因衣食無(wú)著而打著橫幅，在市政府門前靜坐的上訪農(nóng)民……
　　為了獲取改造的建設(shè)資金，陜西綏德縣委縣政府劃走了農(nóng)民大片的土地，雖說(shuō)也做了不少工作，城市道路修好了，市容變樣了，寬敞整潔的休閑大道，嶄新漂亮的大橋。從年至**年，縣政府投入數(shù)億元人民幣，綏德縣舊貌換新顏只用了短短的年時(shí)間。一個(gè)地處陜北黃土高原北部的國(guó)家級(jí)貧困縣，怎么會(huì)有這么大的財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)如此闊綽的城市經(jīng)營(yíng)建設(shè)呢？
　　以綏德縣辛店村為例。辛店村位于縣城南兩公里處，該村原在龍鳳橋以北有水澆耕地余畝，這是村上多人賴以生存的口糧田。年，修建三零七國(guó)道時(shí)占用了約畝。**年月日，綏德縣政府決定修建神農(nóng)大道，需要占用畝水澆耕地。按照當(dāng)時(shí)縣政府的規(guī)劃，修建神農(nóng)大道占用僅畝，剩余畝修建廣場(chǎng)和草坪。縣政府向辛店村村民們承諾，要在龍鳳橋以南從龍鳳橋至裴家峁村修筑河堤造地，為辛店村開發(fā)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，可建兩層店面多間，每戶至少可分得一間門面和一套住房，并減免辛店村人的項(xiàng)費(fèi)用�？h政府將這一承諾公布后，辛店村人奔走相告，認(rèn)為這是縣政府為辛店村人辦實(shí)事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委會(huì)征集群眾意見并制定表格，要求群眾在意見表上簽字，群眾爭(zhēng)先恐后地簽了同意
　　他們沒想到，綏德縣政府將該村畝水澆耕地征用后，除畝用作修建神龍大道外，剩余的約畝并未按當(dāng)時(shí)計(jì)劃修建廣場(chǎng)和草坪�？h政府承諾在此修建廣場(chǎng)和草坪的規(guī)劃成為泡影，也把在龍鳳橋以南開發(fā)商貿(mào)市場(chǎng)的建設(shè)拋在了一邊。盡管村民上訪告狀，然而，時(shí)至今日他們?nèi)允欠N田無(wú)地，就業(yè)無(wú)門。
　　鏈接：《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔〕號(hào)摘要）
　　一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　�。ㄒ唬┙y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級(jí)國(guó)土資源部門要會(huì)同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級(jí)等因素。
　　（二）統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
　�。ㄈ┱鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)的制訂。有條件的地區(qū)，省級(jí)國(guó)土資源部門可會(huì)同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。
　�。ㄋ模┩恋匮a(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。
　　
　　政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)真的一本萬(wàn)利嗎
　　土地問題的核心，是一個(gè)制度問題，是一個(gè)在土地級(jí)差收益上漲過程中，誰(shuí)有權(quán)及誰(shuí)應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡(jiǎn)明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。
　　□劉守英
　　不同的利益，不同的主張
　　這十幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動(dòng)高增長(zhǎng)的因素中，土地起了發(fā)動(dòng)機(jī)的作用，但由此也引發(fā)農(nóng)民土地權(quán)益的被侵犯。政策層面解決農(nóng)民權(quán)益的企圖，容易被維護(hù)高增長(zhǎng)的大道理所稀釋。
　　目前關(guān)于土地問題的討論基本上有兩種角度：一個(gè)是關(guān)注農(nóng)民的失地、失業(yè)狀況，從維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利出發(fā)來(lái)討論土地問題；一個(gè)是講地方政府不理性，追求政績(jī)，搞形象工程，以地生財(cái)。這兩種角度都有道理，但我們卻很容易陷入一種無(wú)解的狀態(tài)。
　　站在農(nóng)民的立場(chǎng)上為農(nóng)民的權(quán)益呼吁是正義的，因?yàn)榘凑铡锻恋爻邪ā�，農(nóng)民有年長(zhǎng)期的、有保障的土地使用權(quán)。但是我們同時(shí)還有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工業(yè)化的時(shí)候，農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，國(guó)家就必須將土地由村集體所有變成國(guó)家所有，同時(shí)給農(nóng)民一定的補(bǔ)償。農(nóng)民想不通，于是抗?fàn)幧显L，但是這些作為在法律上卻是合法的。因?yàn)槲覀儗?duì)農(nóng)用地是一套法律，對(duì)非農(nóng)用地卻適用著另一套法律。這兩套法律是不銜接的，是相互矛盾的�？陀^地說(shuō)，很多由征地引發(fā)的問題，其深層次原因就是由這兩套相互矛盾的法律導(dǎo)致的。
　　更為要害的問題是，在已經(jīng)形成的既得利益格局下，為農(nóng)民土地權(quán)利奔走呼喊的_，更容易被如下大道理所淹沒：我們體諒失地農(nóng)民的生存狀況堪憂，我們也了解目前給失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償款不到位。但是，如果只是保護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)利，那我們現(xiàn)在的工業(yè)化、城市化以及整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的大好局面到底還要不要維持？如果征地的補(bǔ)償能實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民衣食無(wú)憂，地價(jià)到底會(huì)有多高？那樣的話，工業(yè)化成本不就上去了？成本上去了經(jīng)濟(jì)建設(shè)不就下來(lái)了嗎？對(duì)于這一套理由，誰(shuí)也沒有去追究其邏輯正確與否，但差不多所有人都相信：與中國(guó)崛起的大格局相比，失地農(nóng)民的命運(yùn)是慘了些，但中國(guó)歷來(lái)不就是小利服從大利嗎？所以，這就自然沖淡了國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民權(quán)利準(zhǔn)備采取徹底措施的決策。
　　另外一個(gè)指責(zé)是，土地問題之所以如此尖銳，主要是因?yàn)榈胤秸疄榱苏?jī)而大搞形象工程，征地賣地是他們實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行為。這個(gè)說(shuō)法有一定的道理，地方政府現(xiàn)在確實(shí)有其利益最大化的傾向。但是我們?cè)偻罹�，卻發(fā)現(xiàn)問題也沒有那么簡(jiǎn)單。首先，在地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、而地方政府的作為對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展具有舉足輕重影響的現(xiàn)實(shí)下，一個(gè)無(wú)所事事的地方政府能為老百姓所接納嗎？還有，誰(shuí)都知道，這些形象工程和政績(jī)工程勞民傷財(cái)，為什么地方政府又如此熱衷呢？更具體點(diǎn)，地方政府為何又如此熱衷于賣地呢？盡管中央政府三令五申，可地方政府征占土地仍然屢禁不絕？看來(lái)地方政府的不理性行為，肯定有其符合他們目標(biāo)的內(nèi)在動(dòng)因和制度原因，如果不在這方面找原因，盡管我們可以靠行政手段抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。
　　土地：在城市化中究竟扮演著什么角色？
　　土地問題的核心，是一個(gè)制度問題，是一個(gè)在土地級(jí)差收益上漲過程中，誰(shuí)有權(quán)及誰(shuí)應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡(jiǎn)明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。為此，我們不得不將土地問題放在一個(gè)大的背景下去考慮。那么，這個(gè)大的背景是什么？年以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，動(dòng)力來(lái)自哪里？土地在這里到底扮演了什么樣的角色？它扮演的角色哪些是有問題的？這些問題折射出的深層次原因是什么？
　　從上世紀(jì)年代中期至今，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)一直在靠工業(yè)化推進(jìn)。不過，到了年代末以后，又出現(xiàn)了另一只引擎，那就是由政府主導(dǎo)的城市化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出了越來(lái)越大的貢獻(xiàn)。所以，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)從上世紀(jì)年代末到現(xiàn)在，實(shí)際上是兩個(gè)力量在推動(dòng)，一個(gè)是工業(yè)化，另一個(gè)就是城市化。那么，土地在工業(yè)化和城市化中扮演了一個(gè)什么樣的角色？我們這里主要看看土地在城市化中扮演的角色。
　　年代末以后，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，各地政府都開始介入城市化，它不僅作城市規(guī)劃，還直接參與投資，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)中城市化越來(lái)越起著重要的作用。當(dāng)然，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑，工業(yè)化發(fā)展到一定階段，城市化跟進(jìn)，這是一個(gè)趨勢(shì)。但與其他國(guó)家相比，我們國(guó)家的城市化具有幾個(gè)特點(diǎn)：
　　第一個(gè)特點(diǎn)是，政府主導(dǎo)城市化。這和原來(lái)自發(fā)的城市化有本質(zhì)的區(qū)別。
　　比如，浙江是在上世紀(jì)年代中期開始工業(yè)化的。當(dāng)時(shí)一些小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)相繼發(fā)展，后來(lái)漸漸地發(fā)展到縣級(jí)。與這小工業(yè)化相匹配的城市化，就是小城市的興起，縣與縣之間的區(qū)域城市化，基本上是為了解決小型的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的專業(yè)化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自動(dòng)自發(fā)的過程。直到年代中期，它的城市化 ……（未完，全文共37693字，當(dāng)前僅顯示6779字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《《中國(guó)改革》地根政治：全面解剖中國(guó)土地制度》）