干部學(xué)習(xí)講稿：實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道

目錄/提綱：……
二、如何定義貧困
三、實施精準扶貧的難點
（一）用何種指標定義貧困
（二）如何在貧困指標中反映動態(tài)貧困的變化
（三）如何搭配使用貧困指標指導(dǎo)扶貧實踐
（四）貧困人口行為決策過程的特征與特性
四、實施精準扶貧新戰(zhàn)略的破解之道
（一）扶持誰
（二）誰來扶
（三）怎么扶
五、貧困地區(qū)留守人口問題
（一）留守兒童問題
（二）留守婦女問題
（三）留守老人問題
……
干部學(xué)習(xí)講稿：實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道
尤倩
中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所副教授

我今天給大家介紹的是我國在新時期內(nèi)實施精準扶貧的難題和破解之道。我的演講主要從以下四各方面介紹這個話題：首先，向大家介紹一下我國新時期扶貧的黨和國家方面的基本方略，也就是如何精確的提煉我們的方針策略。第二，在新時期下，我們?nèi)绾味x貧困，在這里想向大家介紹一下學(xué)術(shù)界和實踐過程中一些比較前沿的發(fā)現(xiàn)。第三，基于這些學(xué)術(shù)性的介紹，我想向大家介紹實施精準扶貧的難點，這塊想從理論、政策兩方面綜合說一下。最后，結(jié)合國際經(jīng)驗和我國的實踐向大家介紹一下這些難點的破解之道。

一、我國的脫貧攻堅方面的基本方略。扶貧開發(fā)是關(guān)系到中國數(shù)千萬人民福祉的一項大事，是關(guān)系到2020年我國全面建成小康社會的目標能否實現(xiàn)的一個關(guān)鍵。按照人均年純收入2300元的標準，我國貧困人口從1978年77039萬下降到2015年的5575萬，減少了7億多人，貧困發(fā)生率由1978年超過80%下降到2015年最新數(shù)據(jù)是5.7%。按照世界銀行的估算，全球減貧的成績大約在70%上是來自于我國，尤其是我國農(nóng)村地區(qū)扶貧的巨大成效。
在新的時期，精準扶貧、精準脫貧是脫貧攻堅的基本方略。
習(xí)主席在2015年的中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，“脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響了”。
黨中央指定的精準扶貧的總體目標有，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的兩不愁，也就是不愁吃、不愁穿；并且實現(xiàn)三保障，這三保障是農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全都有所保障；并且同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度要高于全國平均的水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平，包括醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老和社會救濟等方面，確�，F(xiàn)行標準下，貧困人口在2020年的時候全部脫貧，貧困縣全部摘帽。
把這些總結(jié)一下來說，中央提出的有三個主要的脫貧攻堅方面的問題。首先，習(xí)主席去年提到的扶持誰的問題，這是精準扶貧的
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康、教育和生活三個方面，具體來說他們有十個維度的測量方式，包括家庭中成年人的受教育程度、適齡兒童在學(xué)的情況、家中有無兒童死亡、家中是否通電、衛(wèi)生設(shè)施、有無清潔飲用水、地板材料、生活用能源（這里我們主要使用做飯使用的燃料來代理生活能源）、耐用消費品應(yīng)用的情況（生活中我們主要使用的是家用電器的擁有量），還有最后一個很重要的收入。
在第六代的貧困測量當中，我們不僅看得是這些相對宏觀的指標，我們同時也看個體的行為和決策方面的特點，這個觀點是由麻省理工大學(xué)的經(jīng)濟系的兩位教授班納吉和迪弗洛提出來的，他們提出來由一種微觀照進宏觀的革命。他們說，我們不僅要強調(diào)結(jié)構(gòu)性和制度性等供給側(cè)的因素，并且同時要注重監(jiān)視貧困個體或者家庭，也就是需求側(cè)的行為特點，并據(jù)此理解他們決策過程及其影響因素，從而進一步制定與其偏好和動機相適應(yīng)的行為激勵或者說我們叫做政策干預(yù)，最終我們的目的是達到它的福利水平的提高這種干預(yù)的效果。他們強調(diào)的是，這種政策效果的最終實現(xiàn)是需要需求側(cè)行為決策來配合的，通俗來講，就是說我們不僅醫(yī)生要對癥開藥，也要能夠使病人切實服用、積極配合，也就是習(xí)主席說的因人施策。這一類貧困的主要研究方法是田野隨機控制實驗。他們通對不同政策干預(yù)在不同人群中的具體實驗，來識別政策敢于的因果效應(yīng)。以上我給大家介紹的是一共六代的不同貧困測量方式和理論進展。
三、實施精準扶貧的難點
（一）用何種指標定義貧困
下面基于我上述的理論介紹，想跟大家分享的是四個方面的我們目前面臨的精準扶貧的難點。在這四個方面介紹中，先介紹理論方面的難點，然后根據(jù)理論方面的難點，我向大家介紹政策方面在制定和執(zhí)行過程中我們需要考慮哪些因素，這些因素其實也會影響政策實施的效果。
第一，理論難點，就是用何種指標來定義貧困，或者普遍意義上的我們怎樣體現(xiàn)一個人的個體福利。對于從第一到第四代的貧困指標來說，我們需要決策的是或者需要考慮的是，我們是用收入、支出還是資產(chǎn)來代表一個人的福利狀況。如果我們用收入的話，收入在經(jīng)濟學(xué)上面的特點就是，它的波動很大，在每一年，可能由于政策，各種沖擊，市場或者生產(chǎn)方面的沖擊，它會上上下下不斷的頻繁的進出貧困線，一般性的話帶來人口的短期貧困。如果用支出來看，支出的波動會比較小，一個原因就是我們經(jīng)濟學(xué)上會有一個理論叫跨期的消費平滑，理性的經(jīng)理人他的選擇是，他通過每年的儲蓄，或者對未來收入的一種借貸，比如我們使用信用卡來進行消費，來平滑我們的消費支出。消費支出顯示的波動性會比收入要小很多，所以通常在國際的學(xué)界，我們會用消費支出來代表一個人長期的福利水平。另外就是資產(chǎn)，之前我介紹過資產(chǎn)既是一個人財富或者財產(chǎn)的代理，另外資產(chǎn)也表示的是一個人長期收入創(chuàng)造能力，尤其資產(chǎn)里面的生產(chǎn)性資產(chǎn)的積累，這對于農(nóng)村的人口，尤其是農(nóng)村貧困人口來說可能影響會比較大，之后會介紹到。我們到底用哪種指標來源測量貧困，包括它的發(fā)生率和貧困的陷阱程度，它其實會極大的影響我們最后定義出來貧困人口的多少和到底我們定義的是哪類人群。
下面，我給大家一些比較具體的統(tǒng)計學(xué)上的數(shù)據(jù)。首先從各年橫向的絕對貧困人口的數(shù)量來看，如果我們用消費、支出定義貧困人口的話，這個貧困人口會比在收入貧困定義下的貧困人口要多，并且它的貧困發(fā)生率也要高于收入貧困下的貧困發(fā)生率。
世界銀行的兩位經(jīng)濟學(xué)家陳少華和馬汀·洛瓦林在2010年的時候，曾經(jīng)用國家統(tǒng)計局年度城鄉(xiāng)家庭調(diào)查數(shù)據(jù)測量了我國1981年到2005年間各年的支出和收入貧困的發(fā)生率，并且進行了對比。在若干年中，每一年的支出貧困發(fā)生率都要比收入貧困的發(fā)生率要高，這個高的幅度從兩個百分點到十八個百分點不等。
另外一套數(shù)據(jù)，是由美國北卡羅來納大學(xué)人口學(xué)研究中心、美國國家營養(yǎng)與食物安全研究所和中國疾病與預(yù)防控制中心進行的一個覆蓋九省的中國健康與營養(yǎng)調(diào)查，這項調(diào)查是一項持續(xù)追蹤個體家庭的面板調(diào)查，它的持續(xù)期限是1989年到2011年。這套問卷調(diào)查也同樣顯示出了比較高的支出貧困的發(fā)生率。
2010年以來，我們自己基于五省連片特困地區(qū)50個村的最終調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，比如我們以2012年為例，在新的2300元的貧困線以下，支出貧困率更高，它的發(fā)生率是23.4%，比收入的貧困率要高兩個百分點。
但我們同時也可以發(fā)現(xiàn)，如果各年縱向來看，支出貧困的發(fā)生率比收入貧困發(fā)生率高的部分在逐年遞減，從原來的十八個百分點下降到了2012年連片特困地區(qū)的僅僅有兩個百分點。這同時也說明了，消費的增長相對于收入的增長其實是要更快一些，尤其是在近年國家加大力度扶貧的大的政策與制度背景下，人均生活水平改善的比較快也比較多。但是，當我們用不同的口徑測量貧困的時候，雖然只有這兩個百分點或者幾個百分點的差距，我們所定義的貧困人口也會差距非常的。
比如像我剛才說的世界銀行的測算下，1981年到2005年，我國共減少支出類的貧困人口共計63000萬，年均減少2640萬人，但是收入下我們能夠算到，共減少的貧困人口是67000萬，年均減少2810萬，年均脫貧人口數(shù)量比支出貧困測算下的年均脫貧人口數(shù)量要多出170萬。換句話說，支出貧困指標測算下的1981年到2005年總共的脫貧人困要比收入測算下少四千萬人。四千萬人是什么概念呢？我國2015年仍然處于2300元貧困線以下的貧困人口是5000多萬人，這是一個很大的缺口。并且，如果從貧困發(fā)生率下降的速度上來看，支出貧困率下降的速度比較緩慢。這些數(shù)據(jù)都意味著什么呢？主要的一個含義就是，相對收入這種短期福利水平的提高來看，長期福利水平的改善比較難，也比較緩慢。但其實長期福利水平的穩(wěn)步提升，正是我們在2020年實現(xiàn)全面小康的重點，也是我們目前面臨的難點。
進一步，如果我們比較收入和支出所測量的貧困和資產(chǎn)所測量的貧困人口的特點，我們也會發(fā)現(xiàn)有很大的不同。我們?nèi)匀皇强粗懊绹c中國疾病控制中心合作的中國健康營養(yǎng)調(diào)查的數(shù)據(jù)。這套調(diào)查數(shù)據(jù)大約2-3年調(diào)查一次，他們使用的是長期的福利指標，就是支出來測量貧困。我們同時也考慮資產(chǎn)，我們看看情況會有什么不同。我們做得工作是，把相鄰兩輪調(diào)查時都生活在貧困線以下的農(nóng)戶，也就是慢性貧困的這些農(nóng)戶，把他的支出狀況根據(jù)他們的資產(chǎn)擁有的水平進行分解。我們發(fā)現(xiàn)在90年代的時候，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資產(chǎn)不足或者說由于天災(zāi)等沖擊所造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資產(chǎn)的損失所造成的慢性貧困的比例為35%-38%。但是值得注意的是，這個比例自2000年以來一直在上升，一直上升到2010年左右的48%，這說明了什么？這說明結(jié)構(gòu)性的因素，也就是你的生產(chǎn)能力不足，生產(chǎn)性資本積累不足，這種結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的慢性貧困的比例在上升，也就是說容易陷入結(jié)構(gòu)性的慢性貧困陷阱的人的比例在增多。
我們再看另外一組農(nóng)戶，這組農(nóng)戶是在第一輪調(diào)查的時候，是在支出的貧困線以上，他們是相對富裕的一些農(nóng)戶。但是在相鄰的第二輪調(diào)研的時候，他們跌落到支出貧困線以下。 ……（未完，全文共20322字，當前僅顯示3655字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道》）