干部學(xué)習(xí)課程：我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償研究

目錄/提綱：……
一、我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕镜慕缍?br>（一）限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的特征和類(lèi)型
（二）限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)睦斫夂徒缍?br>二、目前我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和相關(guān)利益補(bǔ)償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯?wèn)題
（一）基本成效
（二）存在的問(wèn)題
三、提出我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕舅悸?br>（一）提出利益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)和領(lǐng)域
（二）利益補(bǔ)償?shù)碾A段和步驟
（三）利益補(bǔ)償?shù)闹匾獧C(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
（四）利益補(bǔ)償?shù)氖侄危贺?cái)政轉(zhuǎn)移支付
四、我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh和保障措施
（一）充分依托現(xiàn)有政策體系，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求加大調(diào)整整合的力度
（二）加強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)和相互間的銜接，減少利益補(bǔ)償?shù)拿つ啃院碗S意性
（四）建立公正合理的績(jī)效評(píng)價(jià)、考核和獎(jiǎng)懲_，發(fā)揮有效的激勵(lì)和約束作用
（五）加快推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的立法和執(zhí)法建設(shè)，為利益補(bǔ)償通過(guò)法制保障
（六）探索動(dòng)態(tài)調(diào)整和相對(duì)穩(wěn)定相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，確保利益補(bǔ)償持續(xù)穩(wěn)定實(shí)施
……
我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償研究
高國(guó)力
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土地區(qū)所

大家好，今天我想就我國(guó)的限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的利益補(bǔ)償，做一個(gè)專(zhuān)題的報(bào)告。
在上一講里面，我把我們課題組對(duì)于這個(gè)我國(guó)主體工程區(qū)劃分的思路和分類(lèi)政策已經(jīng)做過(guò)一個(gè)專(zhuān)題的報(bào)告，今天這個(gè)報(bào)告是在上一個(gè)報(bào)告的基礎(chǔ)上來(lái)做一個(gè)更加深入更加細(xì)節(jié)的研究。
我這個(gè)報(bào)告的內(nèi)容主要分為四個(gè)方面。第一個(gè)方面首先對(duì)我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償作一個(gè)基本的界定；第二個(gè)問(wèn)題，就是要系統(tǒng)的總結(jié)分析目前我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯?wèn)題；第三個(gè)方面，提出我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕舅悸�；最后一方面�?nèi)容就是提出我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh和保障措施。
一、我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕镜慕缍?br>首先想介紹第一方面的內(nèi)容就是關(guān)于我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕窘缍�。大家都知道在主體工程區(qū)規(guī)劃中首次提出了四個(gè)新的范疇，也就是所謂的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。嚴(yán)格的講這四類(lèi)區(qū)域又可以進(jìn)行劃分，其中優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域可以劃分為以發(fā)展為主的、以開(kāi)發(fā)為主的兩類(lèi)區(qū)域，而后面的兩類(lèi)區(qū)域限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是以保護(hù)為主的兩類(lèi)區(qū)域。實(shí)際上主體工程區(qū)規(guī)劃能否取得成功在更大程度上取決與后兩類(lèi)區(qū)域的利益補(bǔ)償。所以這也是我們國(guó)家發(fā)改委宏觀院課題組之所以選擇后兩類(lèi)區(qū)域進(jìn)行研究的一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)。所以今天我在這給大家做的這個(gè)報(bào)告也是我們課題組承擔(dān)的一項(xiàng)重點(diǎn)課題的研究成果。
首先，在第一部分內(nèi)容里面關(guān)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕窘缍�。我想著重介紹以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
（一）限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的特征和類(lèi)型
第一個(gè)問(wèn)題限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的特征和類(lèi)型。國(guó)家的十•一五規(guī)劃綱要里面已經(jīng)對(duì)這兩類(lèi)區(qū)域做了一個(gè)比較綜合的概念界定。其中對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的界定是指：資源環(huán)境承載能力比較弱，大規(guī)模的GDP經(jīng)濟(jì)和人口的條件不夠好，但是又關(guān)系到全國(guó)或者較大區(qū)域的生態(tài)安全。所以這種區(qū)域今后的發(fā)展要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜的發(fā)展一些資源環(huán)境能夠承載的一些特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要加強(qiáng)生態(tài)
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及其他經(jīng)營(yíng)性收入，這樣的區(qū)域我們把他稱(chēng)之為經(jīng)營(yíng)性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。比較有代表性的像是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)等等。非經(jīng)營(yíng)性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域主要是指承擔(dān)生態(tài)功能保護(hù)，沒(méi)有或者說(shuō)很少經(jīng)營(yíng)性收入的區(qū)域，像自然保護(hù)區(qū)，這個(gè)應(yīng)該說(shuō)比較容易理解。我們國(guó)家很多的自然保護(hù)區(qū)幾乎是管制非常嚴(yán)，嚴(yán)禁居民進(jìn)入，嚴(yán)禁隨意搭建各類(lèi)的建筑物和構(gòu)筑物，嚴(yán)禁道路、賓館、樓房等等這些建設(shè)。所以禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域又可以進(jìn)一步細(xì)分為這兩類(lèi)。
通過(guò)以上的這些內(nèi)容的介紹主要是讓大家能夠明白這兩類(lèi)區(qū)域，既有共性也有差異性。所謂的共性就是都是承擔(dān)了重要的生態(tài)保護(hù)功能，在今后的發(fā)展過(guò)程中應(yīng)該給與扶持和補(bǔ)償，這是共性。差異性的方面體現(xiàn)在什么地方，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域剛才我說(shuō)到了他是一個(gè)面狀的概念，他涉及的面積和人口非常之多。而禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域從某種意義上講是點(diǎn)狀的概念，所以我們國(guó)家除了西藏、新疆這些大的省份有一些面積比較遼闊的自然保護(hù)區(qū)之外，其他更多的是一些很小的一些區(qū)域單元。所以對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的補(bǔ)償一定要考慮他的這種面積小，所涉及到的人口少，更多是一種點(diǎn)狀單元的這么一個(gè)特點(diǎn)，從而來(lái)分別考慮對(duì)這兩類(lèi)區(qū)域的利益補(bǔ)償。以上是第一部分里面的第一點(diǎn)的內(nèi)容。就是對(duì)兩類(lèi)區(qū)域特征和類(lèi)型的介紹。
（二）限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)睦斫夂徒缍?br>那么第二點(diǎn)內(nèi)容，提出對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)睦斫夂徒缍ǎ紫仁裁唇欣嫜a(bǔ)償，他跟所謂的正常的投入或者說(shuō)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)的扶持有著什么區(qū)別，我們課題組經(jīng)過(guò)反復(fù)的討論我們提出了我們自己的一些理解。這個(gè)對(duì)于下面提出利益補(bǔ)償?shù)乃悸肥且粋�(gè)非常重要的前提。
第一點(diǎn)就對(duì)利益的理解。我們認(rèn)為這的利益不單單是生態(tài)利益，它是包括生態(tài)利益以及受生態(tài)利益影響的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，是一個(gè)大的概念。因?yàn)閷?duì)這兩類(lèi)區(qū)域的補(bǔ)償不能僅僅就生態(tài)論生態(tài)，必須要重點(diǎn)來(lái)補(bǔ)償它的生態(tài)利益，但是于生態(tài)利益相關(guān)的一些經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，必須也要分階段分步驟納入補(bǔ)償?shù)姆秶?br>第二點(diǎn)對(duì)于補(bǔ)償?shù)睦斫�。我們這的補(bǔ)償主要是基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而限制或者禁止這個(gè)區(qū)域的發(fā)展，所帶來(lái)的一些損失和影響。所以大家都知道我們國(guó)家的這種限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域絕大部分都分布在中西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身就是財(cái)力很弱，收入水平很低，現(xiàn)在你又把它劃為限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)，那么對(duì)它產(chǎn)生的代價(jià)損失應(yīng)該給與補(bǔ)償。所以在這生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保障利益補(bǔ)償?shù)闹匾獧C(jī)制，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是實(shí)施利益補(bǔ)償?shù)闹饕侄危晕覀兪沁@么來(lái)看這個(gè)關(guān)系的。
第三點(diǎn)就是對(duì)于補(bǔ)償依據(jù)的理解。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)既可以從理論上來(lái)按照由于限制開(kāi)發(fā)或者禁止開(kāi)發(fā)而付出的機(jī)會(huì)成本來(lái)估算，也可以按照區(qū)域本身所具有的生態(tài)系統(tǒng)的功能的價(jià)值來(lái)衡量。但是從我們國(guó)家的實(shí)際情況看，應(yīng)該說(shuō)把所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為利益補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，按照區(qū)域發(fā)展水平以及與其他區(qū)域全國(guó)發(fā)展水平的差距來(lái)估算應(yīng)該說(shuō)更加可行。也就是說(shuō)單純的按機(jī)會(huì)成本來(lái)估算恐怕不好估算，單純的按照生態(tài)學(xué)上那種生態(tài)系統(tǒng)的功能或者價(jià)值量來(lái)估算也是非常的繁瑣，也不具有可操作性。所以實(shí)際上正真在考慮補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候還要緊密的考慮這個(gè)地方他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，他的人均收入水平等等，應(yīng)該把這些作為實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。
第四點(diǎn)補(bǔ)償與投入是一個(gè)什么樣的關(guān)系。我們認(rèn)為補(bǔ)償他跟正常的投入不同，但是投入可以達(dá)到補(bǔ)償?shù)囊恍┠繕?biāo)目的。也就是說(shuō)，投入可以作為實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)氖侄巍Ｊ裁匆馑季褪钦f(shuō)我們?cè)谧鲞@個(gè)課題的過(guò)程中好多專(zhuān)家也都提出來(lái)，你這個(gè)補(bǔ)償跟正常的投入有什么關(guān)系，我們也一直強(qiáng)調(diào)，就這個(gè)地方不被劃為限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域它也是需要中央和省各級(jí)政府，需要持續(xù)的投入，需要正常的投入來(lái)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)來(lái)提高當(dāng)?shù)氐纳钏�。但是我們這兒強(qiáng)調(diào)的就是劃為限制和禁止開(kāi)發(fā)之后，在正常投入的基礎(chǔ)上應(yīng)該有更寬領(lǐng)域的拓展，就超出正常投入意義上的一種帶有補(bǔ)償色彩的這么一個(gè)投入。所以我們認(rèn)為補(bǔ)償他的領(lǐng)域更寬泛，投入可能按照國(guó)家省里現(xiàn)有的一些渠道，有專(zhuān)向的資金有些項(xiàng)目可能是有一些固定的渠道，但是補(bǔ)償應(yīng)該擴(kuò)展到生態(tài)工程維護(hù)，基層增強(qiáng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，公共服務(wù)的均衡化以及特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等很多個(gè)方面。
第五點(diǎn)是補(bǔ)償與扶持的關(guān)系。這個(gè)剛才也提到了就是補(bǔ)償和扶持就本身從全國(guó)出現(xiàn)全面小康的角度出發(fā)，也需要扶持這些欠發(fā)達(dá)區(qū)域，而現(xiàn)在你把它劃為限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)之后，又需要給與補(bǔ)償。所以我們?cè)谶@么一種情況下我們認(rèn)為，補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，所以對(duì)于這兩個(gè)區(qū)域應(yīng)該是率先的補(bǔ)償以更快的實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均衡化。也就是說(shuō)沒(méi)有化成兩類(lèi)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域之前也要扶持它，也要搞公共服務(wù)均衡化，但是劃為之后應(yīng)該說(shuō)，應(yīng)該有更快的速度來(lái)補(bǔ)償它，應(yīng)該有更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。另外這兩類(lèi)區(qū)域今后的補(bǔ)償要依靠政府，其他一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)如果沒(méi)有劃為限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，恐怕市場(chǎng)的作用還要大力的發(fā)揮。因?yàn)槲覜](méi)有約束你，我沒(méi)有給你帶限制性的帽子，所以更多的要靠市場(chǎng)積極的作用。對(duì)于這兩類(lèi)區(qū)域，你給它帶了帽子限制了它的發(fā)展所以今后的發(fā)展要更多的依靠政府的扶持，依靠政府的引導(dǎo)。
第六點(diǎn)就是補(bǔ)償政策和現(xiàn)有政策的關(guān)系。很多部門(mén)在研究這項(xiàng)工作的時(shí)候都認(rèn)為四類(lèi)主體功能區(qū)的提出好像就要馬上就要會(huì)產(chǎn)生一套新的政策體系，這恐怕是不切實(shí)際的，對(duì)于這兩類(lèi)區(qū)域的補(bǔ)償也一樣，很難在短期內(nèi)完全建立一套嶄新的政策體系，并且目前我們國(guó)家已經(jīng)有一系列的帶有補(bǔ)償特點(diǎn)的分類(lèi)政策。只不過(guò)分散在不同的部門(mén)具有不同的程序和標(biāo)準(zhǔn)，管理分散沒(méi)，有形成整體效益。那么隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的這個(gè)推進(jìn)我們認(rèn)為應(yīng)該把現(xiàn)有的這些分散在各個(gè)部門(mén)的帶有補(bǔ)償特點(diǎn)的政策，應(yīng)該要分階段的整合，形成政策的合力。比較可行的辦法是什么？不要把這些資金強(qiáng)制性的從分管部門(mén)里面收回來(lái)，這樣可能容易遭到這些主管部門(mén)的抵制，我可以保持各類(lèi)資金的使用權(quán)支配權(quán)不變，但是要逐步的改變扭轉(zhuǎn)這些資金使用的結(jié)構(gòu)和方向。等到時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，再進(jìn)行大力度的整合，逐步形成與兩類(lèi)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)恼唧w系。
所以在以上這些基本范疇基本關(guān)系的基礎(chǔ)上，我們課題組提出來(lái)，我們認(rèn)為對(duì)于兩類(lèi)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕窘缍�。這個(gè)界定是這樣的：基于區(qū)域承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能，而相應(yīng)實(shí)施限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致減少或失去發(fā)展機(jī)會(huì)而影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高，為了維護(hù)區(qū)域的主體功能和持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)人與自然和諧相處，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持序發(fā)展，以中央和省兩級(jí)政府為主，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策措施_機(jī)制和法律法規(guī)，加大對(duì)這些區(qū)域用于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)保護(hù)，維持地方_運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化，扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金、物質(zhì)、技術(shù)和人才等要素的一個(gè)投入過(guò)程。這是我們課題組對(duì)兩類(lèi)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)囊粋�(gè)基本界定，以上是我介紹的第一部分內(nèi)容，就是關(guān)于這兩類(lèi)區(qū)域的類(lèi)型、特征以及對(duì)于兩類(lèi)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)幕窘缍ā?br>二、目前我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和相關(guān)利益補(bǔ)償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯?wèn)題
（一）基本成效
第二部分內(nèi)容，目前我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和相關(guān)利益補(bǔ)償?shù)某尚Ш蛦?wèn)題。也就是說(shuō)要研究提出針對(duì)這兩類(lèi)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)乃悸�，首先要�?duì)目前針對(duì)兩類(lèi)區(qū)域的一些相關(guān)的補(bǔ)償政策它的問(wèn)題和現(xiàn)狀要進(jìn)行一個(gè)全面的系統(tǒng)的處理。
我們進(jìn)行了以下的梳理，首先基本成效。
第一點(diǎn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)得到顯著加強(qiáng)，這樣的實(shí)例就非常多數(shù)據(jù)也非常多，主要表現(xiàn)的一些方面。首先是森林生態(tài)系統(tǒng)得到有效的維護(hù)，也就是說(shuō)我們國(guó)家從上世紀(jì)八十、九十年代以來(lái)陸續(xù)實(shí)施了這個(gè)三北防護(hù)林、天然林保護(hù)以及后來(lái)的退耕還林等等。這一系列重大林業(yè)生態(tài)工程的實(shí)施，應(yīng)該說(shuō)使得我們國(guó)家的森林生態(tài)功能得到加強(qiáng)，森林的覆蓋率也穩(wěn)步的提高，我們國(guó)家應(yīng)該說(shuō)去年的森林覆蓋率已經(jīng)超過(guò)了18%，呈現(xiàn)一個(gè)逐步好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。
第二個(gè)體現(xiàn)就是草地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度也明顯加大，尤其是2000以 ……（未完，全文共22958字，當(dāng)前僅顯示4130字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課程：我國(guó)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償研究》）