干部學習課件：堅持依法行政 促進社會公平正義

堅持依法行政 促進社會公平正義

省政府法律顧問室 陳曉光
（根據講課錄音整理）


一、主要精神
主要精神就是對依法行政、公平正義的基本依據，它的目標、任務、要求，還有針對我們現在存在的問題，把這些基本的情況，先給它概括地介紹一下。
（一）指導文件
堅持依法行政、促進社會公平正義，這一個命題的提出，它的基本的依據就是兩個指導文件：一個是《全面推進依法行政實施綱要》；一個是《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。大家可能對中央這個《決定》更熟悉一些，我就側重先介紹一下《全面推行依法行政實施綱要》這個指導文件的有關情況。
《全面推行依法行政實施綱要》是適應建設社會主義法_家、依法_這樣一個大形勢的要求，由國務院在總結了行政機關依法行政的實踐工作經驗的基礎上，也在99年就曾經發(fā)布過的一個《國務院關于全面推行依法行政的決定》的基礎上，然后經過了若干專家還有法律實際工作者參與研究討論，最后于2004年正式印發(fā)的這樣一個《綱要》，作為指導我們今后一段時期內，各級行政機關依法行政的一個綱領性文件。
這個《綱要》當時產生的時候，為了集思廣益，組織了兩個專題的研究組來分別研究：一個是委托了中國法學會的行政法研究會的有關專家來研究提出一個專家建議稿；第二個專題組是委托了上海市政府法制辦的行政研究所，上海法制辦專門有一個研究所，委托上海市政府法制辦組織法制工作實踐經驗比較豐富的人員，來研究提出一個建議稿。然后把這兩個建議稿發(fā)到全國有關單位、各省征求意見，在征求意見的基礎上再給它匯總，由國務院法制辦來匯總研究修改，然后，再次發(fā)送各省、各有關中央單位，反復征求意見以后，認為基本成熟了，再提請國務院最后頒布的這樣一個指導性的、綱領性的文件。
在這個《綱要》中，對今后行政機關依法行
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例如，現在我們涉及道路的主管部門至少有三個：有交通部門、公安部門、建設部門。那么，各部門按照各部門的職責來管理，交通部門管什么呢？管公路的建設、養(yǎng)護；建設部門管城市道路的建設、養(yǎng)護、維護；公安部門管道路交通的安全�，F在是這么分的，但是這么分，在現在來看已經很不適應了�，F在隨著道路建設的一體化、城鄉(xiāng)逐步的一體化融合，城市范圍的逐步擴大，過去那些老概念中，所說的公路和城市道路的劃分已經越來越模糊，分不清楚了。哪些叫公路、哪些叫道路分不清楚了。
比如我們昆明市，在交通廳門口——西站立交橋那個地方開始，出去就叫公路，那個是在以前老的環(huán)城路邊上，進來的叫環(huán)城路的叫市區(qū)，叫城市道路，這么分的。但這種現狀早就改變了，現在昆明的城市規(guī)劃區(qū)、建成區(qū)都遠遠超出了原來公路的范圍。所以哪里叫公路、哪里叫城市道路，人為地去這么劃分沒有必要。管理部門也是沿襲過去老的這種分工的_來管理，我認為是很不適應，這個今后是需要改變的。這是我認為在_不順方面很突出的一個問題。
最近我們研究的幾個立法項目也涉及到這個管理_的問題。比如，最近正在研究修改的《車船稅實施辦法》，它其中就涉及到對城市公共交通、農村公共交通要定期減免稅。要劃分哪些是城市公共交通、哪些是農村公共交通，現在都感覺很難劃分，在部門管理_上也感覺是很不順的。這是講的第一個問題，_不順。我就舉這么一個例子，其他_不順的還有很多。
2.制度不佳
制度不佳不是說制度不好，而是說還不是最好，我們這里講的制度，是在依法行政概念上講的制度，下面我們還要講制度建設，和這個講的都是一個概念。是指的立法和制定規(guī)范性文件這個范疇的制度�，F在總體上來看，是有了很大的發(fā)展。國家的立法、地方的立法還有各個行政機關制定的規(guī)范性的文件，應該說數量、涉及的領域都是越來越廣、越來越多，質量也是越來越高。但是，它仍然存在著一些問題。
按照《綱要》上的說法是這么說的：制度建設反映客觀規(guī)律不夠，難以全面有效解決實際問題。《綱要》上是從這個方面、這個角度來指出這個問題的。就是說我們現在的制度建設雖然有了很大的發(fā)展，但仍然反映客觀規(guī)律不夠，要有效解決實際問題，有時候還不容易做到。所以，現在有時候就會形成一方面大家看到國家的法律、法規(guī)、規(guī)章這些立法很多，規(guī)范性文件更多，但是，有的時候真的要用起來、要解決具體問題用起來的時候，就感覺會發(fā)現有兩個問題：一是有時候找不到依據，感覺仍然不夠用；二是感到現行的制度中，存在一些矛盾的、抵觸的問題，無所適從應該適用哪一個。
舉例來說，我最近幾年碰到的幾個現象，可以說明這個問題：一個是我們下級機關制定的有些規(guī)范性文件，它和“上位法”經常是不符的，精神不符、內容也不符，要從公平正義的觀念上來講也是不符的。例如前幾年，為了體現社會公平正義，保障弱勢人群基本生活需要，所以國家決定建立城市最低生活保障制度，為了實施這項制度，國務院出臺了《城市居民最低生活保障條例》。我們云南省省政府配套制定了《云南省城市居民最低生活保障辦法》。國家的《條例》和我們省《辦法》里的基本的條件是什么呢？就是城市居民達不到國家規(guī)定的最低生活保障線，也就是你的家庭人均收入達不到最低生活保障線，國家就要給你保障，保障你達到最低生活保障線。給你發(fā)放最低生活保障金，你差多少補多少。這是按人均收入來確定的，這從國家的制度設計上應該是很公平的、很合理的。
在省政府研究起草這個《辦法》的時候，有的部門、有的單位，特別是一些基層單位，我們去調研的時候就反映，應該規(guī)定一些限制性條件。例如，要享受低保的不得使用手機、不得養(yǎng)狗、不得買房、不得買什么高檔電器，等等，提出要有這樣限制性的規(guī)定，否則，有的就會一邊享受國家的低保、享受著政府的低保，一邊還在高消費。那么，對這樣的一些要求、提法，我們也得認真分析，它有它合理的成份，但是，我們要做一個制度來設計，要這么去規(guī)定，那是不公平的、不合理的。
例如養(yǎng)狗，很多人認為養(yǎng)狗是一種奢侈的生活方式，享受低保的肚子都管不住，怎么去養(yǎng)狗呢？是這種觀念。但是不一定，有的低保人群，特別是些孤寡老人，他認為養(yǎng)條狗是精神的寄托，他寧愿自己少吃一點，吃得差一點，也要養(yǎng)條狗，你說養(yǎng)了狗就不能享受低保，這個合不合理呢？不合理。你關鍵是看他的人均收入是否超過最低生活保障線。如果超過的，那你就可以取消他享受的資格，不再享受；沒有超過的，不能作這樣的規(guī)定。所以在省政府的《辦法》里面，沒有作這樣限制性的規(guī)定。但是后來我注意到，我們有的市、縣政府的規(guī)定中，仍然作了這樣一些限制性的規(guī)定。我認為是不適當的，是我們制度不佳的一個具體的體現。
今天早上我還聽到中央臺電視報道：遼寧省沈陽市過去也是規(guī)定了低保戶不能使用手機，使用手機的就不能享受低保，作了這樣的限制性規(guī)定，現在取消了這一條，理由是現在手機已經作為一種比較普及的通信工具，就不再限制，應該說他們有一定的進步。但從制度設計的思路上來看，今后，不能作這樣的一些不公平的限制。
3.決策不善
《綱要》上對決策不善是這么表述的：行政決策程序和機制不夠完善。就提了這么一句，叫決策不善。
我們現在提倡要民主決策、科學決策，要把決策納入規(guī)范化、制度化、法制化的軌道，很多年都是這么提。應該說各級政府包括部門，都要做一些決策——行政決策，決策的程序和機制是越來越健全，這個是要肯定的。但是仍然存在著不夠完善的地方，需要繼續(xù)改進。
那么，怎么樣制定一個科學完善的決策程序，形成一種民主科學的決策機制，這個也是我們在依法行政方面需要進一步深入研究和解決的問題。
其中有一個具體的程序問題，我在這里提出來，也和大家一起研究，我們下一步要進一步解決、要注意的。
2004年國務院修改《國務院工作規(guī)則》的時候，提出了一個程序問題：就是把過去已經實行多年的國務院總理辦公會議這個程序給它取消了。 國務院的會議主要是分四類會議：一是國務院全體會議；二是國務院常務會議；三是總理辦公會議；四是專題會議。這個程序實行了多少年，大家也感覺這個程序還完善。后來，國務院2004年修改《國務院工作規(guī)則》的時候，把總理辦公會議取消了。當時提出的理由是兩條：一是沒有法律依據。當時《全面推行依法行政實施綱要》剛剛公布不久，國務院就決定取消辦公會議，提出的首先是沒有法律依據，《憲法》、 《國務院組織法》上都沒有規(guī)定總理辦公會議這種程序和形式，所以，嚴格依法行政，沒有法律依據就取消了。二是已經有國務院常務會議了，重大問題都由國務院常務會議討論決定， ……（未完，全文共14763字，當前僅顯示3511字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習課件：堅持依法行政 促進社會公平正義》）