中國“小產權房”問題與對策研究報告

中國“小產權房”問題與對策研究報告

天則經濟研究所課題組
北京，2013年5月
課題組名單

課題總負責人：
盛洪

執(zhí)行負責人：
馮興元

顧問
張曙光

全體成員（按姓名拼音順序）：
馮興元 高巖 李人慶 劉業(yè)進 盛洪 楊小靜 趙旭 周挺

目錄

引言 4
1.中國城鄉(xiāng)土地制度和房地產市場現(xiàn)狀與問題 6
1.1我國土地制度的現(xiàn)狀及問題 6
1.2 我國房地產市場的現(xiàn)狀和問題 10
2．全國“小產權房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策 13
3. 一些典型城市的“小產權”情況調查結果 22
3.1 深圳、成都和北京“小產權房”調查分析 22
3.2 全國其他城市的“小產權房”概況及處理措施 34
4．研究發(fā)現(xiàn)與結論 37
4.1“小產權房”存在的合理性 37
4.2“小產權房”的不合法之處 37
4.3“小產權房”為何屢禁不止？ 37
4.4 政府對“小產權房”的態(tài)度 38
5．及時解決“小產權房“問題的必要性與一些對策 40
5.1 必要性 40
5.2解決“小產權房”問題的一些對策 40
6. 結語 44
參考文獻 45








引言
建國以來，我國的城鄉(xiāng)土地經歷了一個公有化的過程。這種公有化在農村體現(xiàn)為土地的集體化，在城市則體現(xiàn)為土地的國有化。這種公有化不是通過公平交易或者充分補償的方式實現(xiàn)的，而是通過法規(guī)政策的簡單變更。這些法規(guī)政策的簡單變更，沒有通過民主的公共選擇程序，因而不具備真正的合法性和正義性。其實質就是對私人土地所有權的“充公”。
與此相關，我國政府對農村土地和住房的對外轉讓權的限制也是通過法規(guī)政策層層加碼的。1982年以來的《中華人民共和國憲法》新增有關城市土地國有的規(guī)定，并重申農村土地由農村集體所有，為后來我國加速城市化過程中由城市政府以壟斷方式、按非市場征收補償標準將大量農村集體土地收歸國有、然后用于“土地滾動開發(fā)”埋下了伏筆。這些限制也體現(xiàn)為對農民基本產權的“剝奪”。
目前在全國各地普遍存在“小產權房”問題�！靶‘a權房”是相對“大產權”即完全產權而言的一種約定俗稱的稱謂。一般而言，“小產權房”是指建設在農村集體土地上，并向集體經濟組織以外的成員銷售或者出租的房屋�！靶‘a權房”不具備完全產權，只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權證或村民委員會的蓋章證明，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國有土地使用權證和房屋所有權證。從房屋產權證的發(fā)證機關來看，縣級及以上人民政府主管部門頒發(fā)產權證的可視為完全產權房，是受到法律保護的，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會頒發(fā)產權證的房屋的法律屬性存在較大爭議，因為上級政府部門會根據現(xiàn)有政策法規(guī)認為此類“小產權房”并不構成真正法律意義上的產權。因此，“小產權房”的權益不容易得到法律的充分保護。
基于上述分析，我們一般可以把“小產權房”定義為：建設在農村集體所有土地上的、不符合國家法律法規(guī)和相關建設程序的、無法獲得國家土地和房管部門頒發(fā)的國有土地使用權證和（或）房屋產權證的房屋或者其他建筑物，包括超出農民自身居住需求或與其居住目的無關的、主要用于出售、出租和經營的房屋或者其他建筑物（比如廠房，酒店或其他經營場所）。
中央政府對向城市居民或者單位轉讓農村土地的一般性禁止可以見諸于1982年的憲法。而對“小產權房”的禁令則是以行政規(guī)定和政策的形式，主要出現(xiàn)在1999年以后，也就是發(fā)生于我國開始加速城市化、住房市場化和“小產權房”大幅增加之后。城市政府往往以低現(xiàn)金補償的方式大規(guī)模強制征收農民土地，使之變性為國有土地，然后高價轉讓給房地產開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，把土地低價甚至無償轉讓給工商企業(yè)。為了減少農民的抵制，城市政府往往還需要配合以其他補償方式，包括為其留地或者提供其他安置方式。部分“小產權房”的出現(xiàn)就與這種背景有關。土地“招拍掛”制度更是推高了城市政府的國有土地出讓價格，與被征收土地的補償標準形成天壤之別。這種利益分化格局更是刺激市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產權房”的沖動。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產權房”，往往也是對地方政府行為的一種模仿。地方政府為了推進城市化和“土地滾動開發(fā)”，往往擅自改變規(guī)劃以適應其城市開發(fā)需要，甚至開發(fā)在前，規(guī)劃跟進，或者干脆新擬規(guī)劃根本不能得到上級政府批準，根本就沒能實現(xiàn)規(guī)劃跟進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產權房”的行為
……（新文秘網http://m.jey722.cn省略2930字，正式會員可完整閱讀）……　
償，中央政府與地方政府之間存在著巨大的利益博弈。
中央政府土地政策的目標是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保障“糧食安全”； 其次是在一定程度上顧及農民的利益，以保持_；然后是適當增加建設用地，保持經濟穩(wěn)定增長。對地方政府來說，一方面要實現(xiàn)增長和政績目標，也就是要擴大建設用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經濟增長；另一方面要實現(xiàn)財政收入增長目標，包括通過以城市國有土地和財政收入為擔保來籌集更多的政府債務。 地方政府的兩大目標之間高度一致。加快農地轉用和擴大建設用地，既能促進經濟增長，又能增加財政收入。從土地政策目標的取向來說，中央政府與地方政府之間存在矛盾和沖突。
中央與地方的目標矛盾和沖突的后果也較為嚴重: 一方面, 它們使民眾利益受損。地方上凡是涉及到農地轉用、拆遷補償的沖突比比皆是。另一方面，地方政府大規(guī)模負債風險急劇提升，其中包括大規(guī)模的買地負債風險。根據國家審計署的數據，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。巨大的地方政府負債，已成為影響中國宏觀經濟穩(wěn)定的突出問題和巨大隱患。
中央政府和地方政府的土地博弈的根源是現(xiàn)行的財政_和土地制度存在弊端。1994年分稅制財政管理_改革造成了財_力和財政收入朝著中央集中，同時各地加速城市化和工業(yè)化導致地方政府財政支出快速上升。作為其結果，地方政府支出壓力日增。中央對地方政府通過“土地滾動開發(fā)”獲取收入開了一個口子。農村集體和農民處于相對弱勢的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個過程中為地方政府提供了法規(guī)政策框架，比如在全國推行對征收農村集體土地的低補償政策、對失地上訪農民的遣送回鄉(xiāng)政策甚至勞改政策。中央政府雖然強調維護農民的權益，但是在總體上對地方政府的土地侵權行為采取視而不見、容忍甚至慫恿的態(tài)度，主要是對耕地保護實行高壓政策。中央政府的耕地保護政策既對地方政府的侵占耕地行為、也對農民的土地支配權形成嚴重的限制。在這種情況下，農村集體和農民難以對抗中央政府的土地用途管制行為以及地方政府的土地侵占行為。
1.1.4農地流轉問題有待解決
改革開放三十年來，我國的農村土地制度變遷經歷了四大階段。第一階段（1978-1999年）：恢復和拓展農業(yè)生產責任制，逐步確立“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉”的農村土地制度（王景新，2010）。第二階段（2000-2007年）：農村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續(xù)完善并用立法規(guī)范承包土地制度，二是探索和推進土地征用制度及農村建設用地制度的改革（王景新，2010）。第三階段（2008-2012年），推動農業(yè)用地流轉。2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。但是隨著全球金融危機的爆發(fā)，這些流轉雖然仍在推行，但是政府沒不再力推大規(guī)模的農用地流轉改革。第四階段是2013年。2012年12月31日，中共中央、國務院通過了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，即2013年中央一號文件，提出堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。
2013年的中央一號文件提出要穩(wěn)定農村土地承包關系。除了上述措施之外，其他措施包括：一是抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度；二是結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題；三是土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力；四是探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度；五是規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。六是加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。七是深化國有農墾管理_改革，擴大國有農場辦社會職能改革試點。八是穩(wěn)步推進農村綜合改革示范試點。2013年“中央一號文件”這些新的規(guī)定有利于土地的流轉。一旦得到實施，會對農地規(guī)模經營和利用產生較大的正面影響。但是，這些規(guī)定是否能夠得到貫徹實施，仍然是個未知數。
我國農地流轉是實踐中發(fā)展出來的產物，其形式呈多樣化態(tài)勢，不同的地區(qū)有著不同的農地流轉形式。從流轉主體看, 可分為農戶自發(fā)流轉和通過農村集體組織流轉。農戶自發(fā)流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式, 通過農村集體組織流轉主要采用入股、租賃等形式。但目前農戶自發(fā)流轉仍是農地流轉的主體。
對農業(yè)用地流轉來說，目前的農地制度存在四個方面的缺陷（張琦，王昊，2011；劉強，2010）。第一，現(xiàn)行農地制度把每個分散的農民“捆綁”在小片土地上，造成了農村勞動力資源的低效率利用。中國農村按照集體經濟組織中的人口分配土地，不按個人能力，這會導致有耕作能力的農民土地不夠用，缺乏耕作技術者或不愿耕作者的土地閑置嚴重。第二，農用地細碎化嚴重，規(guī)模經營受限。隨著生產制度的發(fā)展，技術的進步和耕種設備的改進，大規(guī)模機械化作業(yè)已經成為世界農業(yè)耕種的普遍趨勢。而我國零星分散的土地非常不利于開展機械化作業(yè)，而農業(yè)不走機械化道路，產量就不能得到提高，農戶就無法實現(xiàn)單靠農業(yè)顯著提高其收入。第三，農村土地流通市場嚴重發(fā)育不足，受政策抑制十分嚴重。中國農村的土地歸集體所有，而集體經濟組織既不是企業(yè)，也不是農民個人的經濟實體。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”，即不允許城鎮(zhèn)人口購買和租用農村集體土地，也不允許其購買和租用農民手里的住宅。第四，農村土地和房產確權不足造成這些資產無法用于貸款抵押，從而影響農戶獲得農業(yè)信貸、從事農業(yè)投資。國家推行耕地保護政策，農村房地產又往往沒有土地證和房產證，難以用于信貸抵押擔保。在這種情況下，農村集體土地難以進行市場運作，也就難以發(fā)揮市場在農村土地配置方面的基礎性作用。
《物權法》對農村土地承包經營權和宅基地使用權進行了明確，第125條規(guī)定農村“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”。第152條規(guī)定農村“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。農村土地承包經營權有流轉、收益權利，但農民對其宅基地卻只有占有和使用的權利，不允許通過對外流轉獲得收益。相比而言，城市居民的房產盡管也只有地基的使用權，但可以_買賣，而農民則不允許。這說明目前的土地流轉制度還存在很大的缺陷。
1.2 我國房地產市場的現(xiàn)狀和問題
土地是房地產市場中的最基本的要素。中國土地的公有制性質，以及對土地使用的種種限制性規(guī)定，必定會給中國房地產業(yè)的發(fā)展帶來深遠影響。
自1998年發(fā)布《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》以來，我國由住房福利制度轉變?yōu)橐援a權私有為主的制度，我國的住房市場化改革進入了深化階段。自此，房地產行業(yè)已經成為國民經濟的支柱行業(yè)，并極大的改善了城鎮(zhèn)居民的居住條件。住房市場化改革，使我國城鎮(zhèn)居民的住房狀況發(fā)生了顯著的變化，居民的住房面積和住房質量均有所提高。我國城市人均建筑面積從1978年的6.7平方米提高到了2011年的32.7平方米 。
快速城市化與住房市場化為我國地方政府的大規(guī)模“土地滾動開發(fā)”與“土地財政”奠定了基礎。所謂“土地財政”，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地和其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段獲得財政收入和其他城市經營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉。因此，“土地財政”常常被稱為地方政府的“第二財政”。
很大一部分“土地財政”收入用于城市基礎設施投資。而且“土地財政”實際規(guī)模遠遠超出地方國有土地出讓收入基金規(guī)模。其原因很多。具體而言，除了正常的土地轉讓收入之外，還存在多種相關收入�！巴恋貪L動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府在對某一地塊進行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產就往往開始上揚，這是因為政府的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產，導致其增值。隨著這些房地產的增值，政府的稅、費收入也隨著上升。反映在市場上，房地產價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。其后，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發(fā)和基礎設施投入，從而進入下一輪的“土地滾動開發(fā)”�！巴恋貪L動開發(fā)”帶動了城市的開發(fā)，其結果是帶來更多的外來投資和繁榮，由此帶來更多的地方政府稅費收入。
盡管我國的住房改革取得了很大的成就，但是土地制度的嚴重扭曲也嚴重影響了住房供應體系的正常運行。土地制度的扭曲，在較大程度上加劇了房價的漲幅和“泡沫化”。此外，政府的保障性住房供給制度存在缺陷，而“小產權房”承擔了大量住房保障功能卻不被認可�？傮w上看，房地產市場存在著如下問題：
第一，近年來房價總體上上漲迅猛。近年，我國房地產價格持續(xù)上升，在長三角、珠三角以及環(huán)渤海等地區(qū)的一些城市，增長更為迅速。據中國土地勘測規(guī)劃院全國城市地價監(jiān)測組發(fā)布的報告顯示，2009年全國住宅平均價格為4474元/平方米，同比增長25.1%，為2001年以來的最高水平。天津、上海、南京、杭州、寧波5城市地價占房價比已經超過40%（《南方日報》，2010年）。
以2009年為例，從國家統(tǒng)計局網站得知，從全國的商品房銷售數據看，商品房銷售面積同比增長42.1%，而銷售額同比增長75.5%，由此可推算房價同比上漲了近1倍。同時，測算房地產價格增長率與GDP增長率的比值，如果以全國房價同比上漲25%計算，其與GDP增速的比值為2.8左右，若以一線城市房價同比上漲80%計算，則該比值到了8左右。而1990年日本房地產泡沫嚴重時其比值在3左右。如果單按這個指標來從側面來看我國房地產的“泡沫化”程度，那么該程度是比較高的。
第二，我國目前的房地產市場的空置率很高。國家統(tǒng)計局最新數據顯示，2012年10月末，全國商品房空置面積1.12億平方米，其中商品住宅空置面積6204萬平方米，商業(yè)地產空置面積上半年也達2878萬平方米。目前全國空置率已達到26%，大大超過國際公認的10%的警戒線。
第三，我國的住房保障制度存在缺陷。2003年以來，在商品房市場蓬勃發(fā)展的同時，我國針對中低收入居民的住房保障制度建立得比較遲，但近年來發(fā)展較快，住房保障呈多樣化局面 。根據全國大部分地區(qū)的實踐，目前我國的住房保障體系包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房和棚改房五種主要類型。我國住房保障制度也存在問題：一方面，政府對于住房保障的責任沒有清晰界定，現(xiàn)行住房保障制度的保障對象沒有完全覆蓋最需要住房保障的_，卻覆蓋了收入和住房都不是最困難的_，結果是進一步擴大而不是縮小了住房差距，而且導致了分配不公和設租尋租的問題；另一方面，現(xiàn)行住房保障制度扭曲了土地和住房市場，嚴重損害了市場效率。比如很多經濟適用房和限價商品房戶型面積大，隱形補貼多，等于投入納稅人的資金去補貼買房者購置財產。如果這些住房采取小戶型、市場價，這些購房者完全可以按這種市場價買房，納稅人無須為其提供補貼。
第四，住房保障制度沒有將“小產權房”納入進來。“小產權房”涉及建造在農村集體土地（通常是宅基地）上，但又不是農民自用的住宅或其他建筑（如廠房）。近年來發(fā)展迅猛，這些“小產權”住宅由于成本低廉，租金也較低，吸引了大量外地農村到大城市打工人員租賃。這些外地農村打工人員基本上無力負擔大城市的高昂租金，所以城市周邊和城中村的“小產權房”客觀上發(fā)揮了保障性住房的功能。深圳市在這方面提供了最為突出的例證。該市的“小產權房”被稱為“歷史遺留違法建筑”，目前實際上已占住宅市場50%以上份額（地產中國網，2012）。據統(tǒng)計，該市2012年底戶籍人口304.94萬人，常住人口共1300.18萬人。這些常住人口和臨時居住人口中，很多人嚴重依賴“小產權房”。據深圳市查處違建部門向媒體公布的數據，截至2011年12 月，深圳“違法建筑”達到37.94萬棟， 建筑面積高達4.05 億平方米， 是全市總建筑面積的49.27％（地產中國網，2012）�？梢哉f，沒有“小產權房”，就沒有深圳市現(xiàn)在的經濟發(fā)展。
綜上所述，我國城鄉(xiāng)二元分割的土地制度與國家主義和城市中心主義的房地產政策，嚴重扭曲了住房供應體系。減少了城市特別是大城市面向多層次需求的住房供給，造成或加劇了住房困難。農村土地和住宅不能進入城市住房供應體系，使快速發(fā)展中的城市土地供應嚴重不足，造成房價高企，人為制造了住房保障需求；大量進城打工的農民無法將其所擁有的財產（主要是其占有的土地和擁有的房產）變現(xiàn)，而其打工收入又難以承擔城市住房價格，使他們在城市的居住條件非常困難，成為最需要救助的對象；同時，城市周邊和城中村的“小產權房”不被正式承認，進一步減少了城市“大產權房”供給，使政府不得不承擔更多的住房保障責任。

2．全國“小產權房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策
“小產權房”現(xiàn)象是在特定的制度與政策背景之下發(fā)生的，我們無法以“不合法”說辭對其簡單定性以求解決其有關問題。我們根據現(xiàn)有的資料，在此總結和分析全國“小產權房”的總體發(fā)展現(xiàn)狀，產生背景以及存在的問題。
2.1“小產權房”產生的背景
“小產權房”由來已久，是隨著城市化和工業(yè)化的快速推進而產生的，20世紀80年代由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，勞動力大量流動，當時在集體土地出現(xiàn)大量興建住房的現(xiàn)象。而且當時的法律是允許城鎮(zhèn)居民為了特定的目的在農村建房的，如1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”以及“集鎮(zhèn)內非農業(yè)戶”經過批準都可以在農村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41條也允許城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民使用集體土地建住房（鄭振源，2012）。開始大量在外打工的農民租住城郊農民的閑置房，之后村民和村集體開始建設租賃房或商品房來滿足外來人口的住房需求。而政府20世紀90年代末期，在法律層面嚴格禁止農民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用農民集體土地建住宅。但“小產權房”依舊如勢如破竹，遍地開花。
小產權房產生的背景較為錯綜復雜：
第一，從本質上來看，“小產權房”的大量出現(xiàn)是當前我國城市化快速進程中城鄉(xiāng)土地被人為分割成了兩個體系的不合理制度安排的結果。從集體經濟組織、開發(fā)商、購房需求者等利益相關者來看，“小產權房”的發(fā)展符合各方的利益訴求。甚至由于快速城市化過程中市、區(qū)政府需要大量征地，其與農村集體經濟組織和個人之間往往需要有一定 ……（未完，全文共45749字，當前僅顯示8228字，請閱讀下面提示信息。收藏《中國“小產權房”問題與對策研究報告》）