政府會計改革研究

政府會計改革研究

摘要
目前，我國政府會計采取的是一種預算會計模式，它是國家財政預算管理的有機組成部分，是實現(xiàn)國家財政職能、執(zhí)行國家預算的重要手段。預算會計是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預算執(zhí)行為中心的各項財政資金收支活動的專業(yè)會計。但最近幾年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟_的發(fā)展，特別是我國政府職能轉(zhuǎn)變和財政_改革的不斷深化，現(xiàn)行的預算會計暴露出不少問題，有些問題已經(jīng)明顯不適應當前改革開放的需要。這就迫切要求對我國現(xiàn)行的預算會計進行全面改革，逐步建立起適用我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公共管理需要并且具有中國特色、科學規(guī)范的政府會計體系，使政府會計能更好地為政府行政管理和社會大眾服務。
圍繞這一目標，本論文以公共財政、受托責任和新公共管理等理論為基礎，以我國政府會計環(huán)境因素的變化為切入點，分析了我國財政_改革、政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革和國際環(huán)境等國內(nèi)外環(huán)境對我國政府會計改革的影響，進而研究國際先進經(jīng)驗，并結(jié)合國際慣例和具體國情，從而對我國政府會計基本框架提出了一些改進建議。政府會計的基本框架研究主要包括政府會計的適用范圍、政府會計目標、政府會計主體、政府會計的核算基礎、政府會計要素、會計信息質(zhì)量特征和政府財務報告等，最后進一步提出了我國政府會計改革的一些配套措施。
關(guān)鍵詞: 政府會計 公共財政 預算會計

第一章緒論
1.1研究背景
現(xiàn)代會計按照會計主體是否從事經(jīng)營活動，分為企業(yè)會計和公共會計兩大系統(tǒng)。新中國以來，公共會計在我國一般稱之為預算會計，在西方則稱為政府和非營利組織會計。自從1992年以來，我國在企業(yè)財務會計方面進行了重大改革，時至今日，基本建立了較完善的企業(yè)會計核算體系。相比之下，我國政府和非營
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向政府會計轉(zhuǎn)變。為了能夠順利進行政府會計改革，本章對其現(xiàn)狀及其存在的問題進行評估和分析。
2.1我國現(xiàn)階段政府會計現(xiàn)狀及弊端
2.1.1會計體系結(jié)構(gòu)不嚴謹
我國現(xiàn)行預算會計按照組織類別的不同分別設立包括財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個相對獨立的分支，三個分支分別采用不同的會計制度，記錄不同的單位在不同階段的經(jīng)濟事項，而且核算重心各不相同。例如，財政總預算會計只核算預算資金的“收”和“撥”，而且核算重心在于“撥”，一旦財政資金通過款項進入支出單位賬戶之后所形成資產(chǎn)和投資權(quán)益，以及撥款的效益都沒有在財政總預算會計的賬面上得到充分的反映，使得政府缺少系統(tǒng)的資產(chǎn)的核算資料，也無法對預算資金的使用情況進行有效的監(jiān)控。由此可見，預算會計體系各組成部分之間的協(xié)調(diào)性較差，缺乏統(tǒng)一的客觀基礎，不利于政府整體的財務報告的生成，也影響了財政預算管理的效果。
2.1.2現(xiàn)行政府會計不能全面反映政府的資金運動
1．對政府固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的核算和反映不全面�？傤A算會計中沒有要求核算和反映政府的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。拿固定資產(chǎn)來說，行政事業(yè)單位會計雖然對其擁有的固定資產(chǎn)進行了全面核算，但由于國家財政的預決算并不要求反映固定資產(chǎn)方面的信息，所以其結(jié)果只能作為統(tǒng)計部門的參考資料，這就意味著購置固定資產(chǎn)的財政資金一旦支出后就退出了政府與公眾的視野，不利于他們正確的對政府部門使用公共資源的效率效果和經(jīng)濟性進行決策和管理，不利于政府采購部門預算和國庫集中支付的落實。
2．不能全面反映政府負債情況。由于收付實現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實際收付作為確認當期收入和支出的依據(jù)，財政支出只包括以現(xiàn)金支付的部分，并不能反映當期已經(jīng)發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務，就使得這部分債務成為隱性債務，政府在對公共資源進行配置時，容易對當年結(jié)余產(chǎn)生錯覺，預先透支和占用財政資金，而忽視其內(nèi)在的財政風險，這可能會導致若干年后巨額現(xiàn)金的流出造成政府沉重負擔。
3．不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)問題。在年度預算執(zhí)行過程中，各級財政部門經(jīng)常會遇到預算已經(jīng)安排，但由于各種原因當年無法支出的問題。比如上級財政應撥付下級政府的補助，由于種種原因縣級資金未及時全部下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就會出現(xiàn)上級欠下級的問題，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級應撥補助作增加補助收入，對應支出而實際未支出的款項不作為一般預算支出列支，那么必然會造成預算結(jié)余，出現(xiàn)資金仍留在賬上撥不出去，虛增當年財政結(jié)余的情況。目前在總預算會計的核算中已試行采用權(quán)責發(fā)生制方法來處理個別事項的年終結(jié)轉(zhuǎn)問題，使年終結(jié)余問題在一定程度上得到了解決。
2.1.3財務報告系統(tǒng)存在明顯的缺陷
首先，從總體上看，財務報表的內(nèi)容過于簡單�，F(xiàn)行財務報表體系主要以反映預算執(zhí)行情況為主要目的，沒有披露投資經(jīng)營的國有資本的安全，養(yǎng)老金、失業(yè)金等的使用和安全以及各級政府在其他財務方面的受托責任的信息，也沒有提供反映政府績效與成本信息的報告。因此，現(xiàn)行的財務報告系統(tǒng)不能真正反映政府的整體財務狀況，也不能滿足使用者對績效信息的需求。其次，從報表的結(jié)構(gòu)上看，財務報表項目設置不科學。例如，行政事業(yè)單位的收入和支出項目既在收入支出表中列示，又在資產(chǎn)負債表中列示，這樣既不符合國際慣例，也不利于人們了解政府的實際財務狀況。再次，報表缺乏公允性。在西方國家，沒有附上審計簽證報告的財務報告，是不具有效力的政府報告。雖然我國的政府審計機關(guān)也對財政和經(jīng)費收支情況以及結(jié)果實施審計監(jiān)督，但是我國的政府審計報告是與政府財務相分離的，影響報表的公允性。最后，政府會計報告目標未能明確界定。1998年的預算會計改革沒有明確指出預算會計的會計目標。
2.2.4收付實現(xiàn)制的不適應性
我國政府預算會計一直采用收付實現(xiàn)制，這是由政府會計的特點決定的。采用收付實現(xiàn)制，會計核算程序比較簡便，便于安排預算撥款和預算支出的進度，如實反映預算收支結(jié)果。但實踐表明，采用收付實現(xiàn)制基礎存在明顯的不適用性。
1.不能全面反映政府會計信息。收付實現(xiàn)制不記錄非現(xiàn)金交易事項對政府資產(chǎn)和負債的影響，不區(qū)分資本性支出和經(jīng)常性支出，所有非現(xiàn)金交易不作為收入、支出核算，相應的債權(quán)和債務也不確定，導致資產(chǎn)負債表和收支結(jié)余表不完整，難以揭示政府及所屬單位財務狀況和績效的全貌，使許多對決策有重大影響的信息無法提供給信息使用者。例如一些在當期已經(jīng)發(fā)生、但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(如欠發(fā)的退休養(yǎng)老金等)均成為了“隱性負債”，沒有在報表中反映出來，使得財政預算呈現(xiàn)一種表面的平衡。
2.不利于提高效率和績效考核。由于收付實現(xiàn)制下，只有款項實際支付時才確認為支出，對于那些支出己經(jīng)發(fā)生，但款項尚未支付的費用項目，則不能確認為當期支出，這樣就造成單位的成本核算不完整，不能真實、準確地反映各政府部門和行政單位提供公共產(chǎn)品和公共服務的成本耗費與效率水平，不能適應開展績效預算管理的需要。
3.不利于經(jīng)濟分析與績效分析。在收付實現(xiàn)制下，建立在現(xiàn)金流量基礎上的政府會計信息、，不可比性較大。一是縱向不可比。收付實現(xiàn)制是按當期實際繳入國庫數(shù)和支付數(shù)分別確認和計算預算收支的。這樣，一些應分屬不同會計期間的收入和支出項目，由于集中在本期發(fā)生，往往導致前后會計期間會計信息不可比性較多，例如一次性支付債務本息等形成的支出。二是橫向不可比性。收付實現(xiàn)制確認支出和費用的標準，是資金是否己經(jīng)實際付出，而不核算資本的損耗。例如資產(chǎn)購置在購入時直接列支，沒有將資產(chǎn)購置的成本予以資本化，并在資產(chǎn)使用期限內(nèi)分期計入成本。這樣，因資產(chǎn)購置的不平衡，預算單位之間難以進行績效比較分析。
2.2我國政府會計的現(xiàn)狀
2.2.1我國現(xiàn)行政府會計的法規(guī)規(guī)章體系
現(xiàn)行的政府預算會計模式是以財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計為主體，由參與預算管理的國庫會計、收入征解會計和基本建設撥款會計共同組成的體系。根據(jù)我國會計法規(guī)定，國家實行統(tǒng)一的會計制度，會計制度由國務院財政部門根據(jù)會計法制定并公布。國務院有關(guān)部門可以依據(jù)會計法和國家統(tǒng)一的會計制度制定對會計核算和會計監(jiān)督有特殊要求的行業(yè)實施國家統(tǒng)一的會計制度的具體頒發(fā)或者補充規(guī)定 ……（未完，全文共13667字，當前僅顯示3251字，請閱讀下面提示信息。收藏《政府會計改革研究》）