村民自治的現(xiàn)狀分析

　　村民自治在中國農(nóng)村的實(shí)施已經(jīng)產(chǎn)生了轟動(dòng)效應(yīng)，短短十余年來，它不僅吸引了中國人的視線，而且也在一定程度上引起了國際上的關(guān)注；它不僅吸引了新聞媒體的注意力，而且也掀起了學(xué)術(shù)界的研究熱潮。那么作為一種全新的農(nóng)村社區(qū)制度，村民自治在我國實(shí)踐十年來的實(shí)際運(yùn)行狀況到底如何呢？它存在哪些困難和問題，我們又應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治的成效和意義呢？本文就試圖對(duì)于這些人們最關(guān)心的村民自治的一般問題作一簡要分析。
　　一、村民自治運(yùn)行的實(shí)際狀況
　　村民自治在我國農(nóng)村推行余年來取得了很大的進(jìn)展，到現(xiàn)在幾乎所有的農(nóng)村都建立了村民自治組織，各地都在進(jìn)行村民自治的廣泛宣傳和深一步的探索發(fā)展。但是迄今為止，到底有多少農(nóng)村的村民自治已經(jīng)達(dá)到了《村民委員會(huì)組織法》中所規(guī)定的那種應(yīng)然的狀態(tài)呢？從有關(guān)專家學(xué)者和政府部門所作的調(diào)查來看，我國村民自治的實(shí)際運(yùn)行距離我們所期望的標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距。盡管統(tǒng)計(jì)數(shù)字存在著較大的差距，但是基本結(jié)論都是一致的，那就是真正達(dá)到《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定村民自治的要求的農(nóng)村仍然占少數(shù)。對(duì)于村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況，有以下幾種代表性的分類：
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　　對(duì)于我國農(nóng)村村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況，華中師范大學(xué)農(nóng)村問題研究中心張厚安教授等人于年代初從村治的角度提出了“三種類型”說。張厚安認(rèn)為中國村民自治的現(xiàn)狀可以分為三大類型：第一是自治型的村。指強(qiáng)化自治功能，貫徹《村民委員會(huì)組織法》較好的村。這類村為數(shù)不多，大約占全國總數(shù)的％。第
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況較為復(fù)雜，主要有以下兩種類型：
　　一是行政化的村，這類村在形式上建立了村民委員會(huì)這一群眾性自治組織，但村的治理基本上沿襲著傳統(tǒng)的行政命令管理模式。在相當(dāng)一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度層面，人民公社時(shí)期遺留下來的行政化管理模式居主導(dǎo)地位。這類村估計(jì)占全國村莊總數(shù)的％以上。行政化村的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系方面：一是鄉(xiāng)與村的關(guān)系。在行政化的村，鄉(xiāng)和村的關(guān)系依然沿襲著人民公社時(shí)期的公社與大隊(duì)間的命令－服從關(guān)系模式，村民委員會(huì)只是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，缺乏相對(duì)獨(dú)立性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的自治功能。二是村民委員會(huì)與村民群眾的關(guān)系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是村民群眾性自治組織，村民群眾是自治主體，村民委員會(huì)只是村民群眾行使自治權(quán)的組織載體。但在行政化的村，村民委員會(huì)主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，村民群眾難以通過村委會(huì)行使自治權(quán)，仍然居于傳統(tǒng)的政治被動(dòng)地位。
　　二是失控村，在這一類的村，由國家法律制度認(rèn)可的村民委員會(huì)等正式基層組織不健全，或不能履行法律賦予的職責(zé)，村民自治處于放任狀態(tài)，甚至扭曲變形。根據(jù)年代后期的一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查，當(dāng)時(shí)全國有％～％的村，基層領(lǐng)導(dǎo)軟弱渙散，不起作用，工作落后。年后，包括村民委員會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織癱瘓、半癱瘓狀況有所改變，但并不理想。據(jù)有關(guān)部門年統(tǒng)計(jì)，全國各省。市、自治區(qū)大都有％～％的村委會(huì)處于軟弱渙散甚至癱瘓狀態(tài)，廣西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，達(dá)到％左右。農(nóng)村基層組織軟弱渙散和癱瘓的情況依然存在，嚴(yán)重地削弱了黨和國家對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，已危及到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。
　　此外，其他專家學(xué)者的研究和調(diào)查也都證實(shí)，真正按照《村民委員會(huì)組織法》要求實(shí)行村民自治的農(nóng)村只占一少部分，大概介于－之間，一般不會(huì)超過。總之，我國農(nóng)村的村民自治目前仍然處在一個(gè)從不規(guī)范走向規(guī)范的時(shí)期，在這個(gè)過程中還存在很多的困難和問題。
　　二、當(dāng)前村民自治中存在的困難和問題
　　由上可知，從村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況來看，只有很少一部分農(nóng)村從形式到內(nèi)容都達(dá)到了《村民委員會(huì)組織法》的要求，絕大部分都是僅僅具有了一種形式，建立了村民委員會(huì)，但是村民自治并沒有真正地發(fā)生。那么在當(dāng)前我國農(nóng)村的村民自治中究竟是哪些困難和問題羈絆著村民自治的實(shí)現(xiàn)呢？我認(rèn)為以下幾個(gè)方面是困擾當(dāng)前我國村民自治的難點(diǎn)問題，它們也將會(huì)在今后繼續(xù)影響我國農(nóng)村村民自治的發(fā)展深化。
　�。l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問題
　　盡管對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》作了專門的明確規(guī)定，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但在村民自治的實(shí)際運(yùn)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系很難達(dá)到這種理想的狀態(tài)，在很多地方二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在表面上不干預(yù)村內(nèi)的事務(wù)，可是仍然對(duì)村干部發(fā)號(hào)施令，甚至在村民自治已經(jīng)推行了余年的時(shí)候，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居然用紅頭文件任免村委會(huì)的干部，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于村民自己推選的村委會(huì)候選人動(dòng)用警li。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此，就連村干部也認(rèn)為“指導(dǎo)”就是“領(lǐng)導(dǎo)”，沒有太大區(qū)別。
　　這其中最主要的原因還在于村民自治是一種全新的制度安排，在從來沒有自治基礎(chǔ)的中國農(nóng)村，人們并沒有真正理解它的精神實(shí)質(zhì)。新中國成立以來對(duì)村一直實(shí)行行政控制的制度，尤其是人民公社時(shí)期對(duì)村一級(jí)的控制更加嚴(yán)密，在公社和大隊(duì)之間是一種非常強(qiáng)的行政關(guān)系。而村民自治作為人民公社解體的替代制度，卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農(nóng)民很難適應(yīng)這種變化，真正領(lǐng)會(huì)村民自治所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的精神實(shí)質(zhì)。其次，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定也過于簡略，使文化水平相對(duì)不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效地把握。如對(duì)于“指導(dǎo)”關(guān)系，由于漢語本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民了，可能漢語專家也會(huì)犯難。
　�。寮�(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系問題
　　
　　在村民自治的實(shí)踐中，村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系是一個(gè)更為難以把握的問題�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)此的規(guī)定是：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”可是什么是“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國共產(chǎn)黨無疑是我國各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來。可是在村一級(jí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農(nóng)村黨支部書記就認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨支部書記還是村里的一把手，村委會(huì)主任應(yīng)該聽黨支部書記的。甚至在一次調(diào)查中，天津市某郊縣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村的黨支部書記竟說，村民委員會(huì)是村黨支部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。
　　我國農(nóng)村很多地方的農(nóng)村長期實(shí)行黨支部“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來，大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家，甚至村支書幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作，有的甚至連財(cái)務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。這些情況都造成了村委會(huì)與村黨支部關(guān)系緊張，職責(zé)不清。如審批房基地這類問題，黨支 ……（未完，全文共7961字，當(dāng)前僅顯示2795字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《村民自治的現(xiàn)狀分析》）