土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究

《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地林地權(quán)屬爭議，是指行政機(jī)關(guān)對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地林地權(quán)屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。
　　《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。年共受理各類土地林地確權(quán)行政案件，占行政訴訟案件總數(shù)的；**年共受理件，占總數(shù)的；**年共受理件，占總數(shù)的；**年共受理件，占總數(shù)的。年共受理件，平均占總數(shù)的。筆者通過分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點(diǎn)為：一是土地林地權(quán)屬爭議，必須由人民政府處理后，當(dāng)事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以
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鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府或縣（自治縣）級以上人民政府。司法實(shí)踐中爭議較大的有三種情形：土地、林業(yè)管理部門按照同級政府的授權(quán)，以自己的名義對土地、林地權(quán)屬糾紛進(jìn)行處理，以誰為被告？土地、林業(yè)管理部門經(jīng)調(diào)查，各自作出土地、林業(yè)行政確權(quán)決定，依政府名義、加蓋人民政府印章，以誰為被告？區(qū)公所街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地辦公室、林業(yè)工作站或縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能否成為適格被告？對于前兩種情形，主要有三種觀點(diǎn)：有的人認(rèn)為，政府授權(quán)屬行政委托，應(yīng)按照行政訴訟法關(guān)于行政委托的規(guī)定，以政府為被告；有的人認(rèn)為，按照行政法職權(quán)法定和越權(quán)無效的原則，政府授權(quán)土地、林業(yè)行政管理部門確定土地、林地權(quán)屬屬無效行為，應(yīng)以土地、林地管理部門為被告，并以超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林地行政確權(quán)決定。筆者認(rèn)為此意見都有失偏頗。土地、林業(yè)管理部門是政府的職能部門，政府把自己的法定職權(quán)授權(quán)給土地、林業(yè)管理部門，屬行政授權(quán)，而不屬行政委托。人民政府是土地、林地行政確權(quán)的法定主體，如果把法定職權(quán)授權(quán)給職能部門，違反了行政法的職權(quán)法定原則，屬無效授權(quán)。但如果只是把具體事項(xiàng)通過授權(quán)交由職能部門辦理，由職能部分以政府名義作出土地、林地行政確權(quán)決定，與法律、法規(guī)并不抵觸，應(yīng)視為有效授權(quán)。據(jù)此，第一種情形授權(quán)無效，應(yīng)以土地、林業(yè)管理部門為被告，人民法院可以以其超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林業(yè)行政確權(quán)決定。第二種情形為有效授權(quán)，應(yīng)以人民政府為適格被告。對于第三種情形，筆者認(rèn)為，區(qū)公所（街道辦事處）作為縣（自治縣）、市（區(qū)）政府的派出機(jī)關(guān)，土地、森林管理法律、法規(guī)對其沒有特別授權(quán)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的土地管理辦公室、林業(yè)工作站和縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法人資格，不能獨(dú)立對外行使職權(quán)。因此，只能以縣（自治縣）、市（區(qū)）政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，縣（自治縣）級以上土地、林業(yè)管理部門為適格被告。
　　最后，土地和林地權(quán)屬爭議案件，存在雙方或多方當(dāng)事人爭議問題，不管哪方當(dāng)事人提起訴訟，都涉及第三人的利益。因此，在審理裁判土地林地確權(quán)行政案件時，法庭應(yīng)當(dāng)通知第三人參加訴訟。
　　二、事實(shí)認(rèn)定問題
　　土地林地確權(quán)行政案件由于歷史、客觀等原因，土地林地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地林地確權(quán)案件帶來一定的困難。土地改革、“四固定”不徹底，以及在其后一系列政治運(yùn)動中土地林地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認(rèn)定。土地林地確權(quán)行政案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強(qiáng)，土地林地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地林地利用價(jià)值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地林地確權(quán)案件，要遵重歷史，遵重現(xiàn)實(shí)，要從有利于國家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對土地改革時的土地證、年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認(rèn)定。
　　解放初期人民政府發(fā)的《土地房產(chǎn)所有證》，是土地改革時農(nóng)民確認(rèn)土地林地權(quán)屬的憑證，但后來我國的土地林地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過合作化時期，土地林地隨人入社，土地林地由私有改造成農(nóng)業(yè)合作社集體所有。隨后又經(jīng)過人民公社，將農(nóng)業(yè)合作社集體所有擴(kuò)大到人民公社集體所有。到年“六十條”公布后，對土地（林地）、耕畜、農(nóng)具、勞動力進(jìn)行了“四固定”，按屬地原則對土地林地進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊(duì)集體所有。因此，以土改時的土地證，并不能證明土地林地的所有權(quán)。
　　“四固定”作為我國農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)的依據(jù)應(yīng)該說是明確的，但有些地方“四固定”不徹底，且“四固定”主要是對耕地和林地，對當(dāng)時未開發(fā)的荒地，一般不固定。長陽在“四固定”時期的土地（林地）確權(quán)基本上沒有法定形式的文字記載，應(yīng)當(dāng)通過田畝造冊、交糧納稅、經(jīng)營管理及使用情況等因素綜合分析認(rèn)定，只有以上因素欠缺的情況下，才可參照土改時的土地證。
　　在年以后的歷次政治運(yùn)動中，有些地方對土地林地的權(quán)屬作過變更，如“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時期開荒造田、平整田洋、農(nóng)田基本建設(shè)等，都對土地林地進(jìn)行重新規(guī)劃調(diào)整，由于村、社、隊(duì)、場合并或者分割發(fā)生土地林地權(quán)屬變更。對這些通過合法轉(zhuǎn)移土地林地權(quán)屬的事實(shí)，可以按變更后的事實(shí)來認(rèn)定。
　　三、法律適用問題
　　根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第條、第條規(guī)定，人民法院審理土地林地確權(quán)行政案件，以土地林地法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照土地林地規(guī)章。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)問題，我國《憲法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明確的規(guī)定。由于土地管理法和森林法的規(guī)定較為原則，各地還根據(jù)各自的具體情況制定了一些地方性法規(guī)以及規(guī)章，如湖北的《湖北省土地管理?xiàng)l例》、《湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》。
　　土地林地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)的規(guī)章，如國土資源部關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》、湖北省關(guān)于《湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》。土地林地確權(quán)案件爭議的多為歷史遺留問題，因當(dāng)初無法律規(guī)定，后時過境遷，現(xiàn)缺乏有效證據(jù)以致處理難度大。前述兩個規(guī)章對于處理土地林地歷史問題作了較為全面詳細(xì)的規(guī)定，對于處理不同時期的土地林地確權(quán)糾紛具有積極的作用。
　　實(shí)踐中，有的地方還鑒于目前我國土地林地立法滯后，有關(guān)土地林地的行政規(guī)章 ……（未完，全文共12124字，當(dāng)前僅顯示2884字，請閱讀下面提示信息。收藏《土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究》）