干部學習講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略

干部學習講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略
李軍鵬
國家行政學院公共管理教研部教授

各位學員，大家好！今天我主講的題目是《政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略》，也就是PPP的功能與發(fā)展策略。
黨的十八屆五中全會提出，要創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦。能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。所以政府與社會資本合作，是我們國家未來創(chuàng)新公共服務提供方式的重要內(nèi)容。
今天我主要講三個大的問題，第一個大問題是政府與社會資本合作的重大意義。第二個大問題是準確認識政府與社會資本合作的功能。第三個大問題是政府與社會資本合作的發(fā)展策略。
一、政府與社會資本合作的重大意義
首先講第一個大問題，政府與社會資本合作的重大意義。政府與社會資本合作，也就是公私合作。是私人部門利用其自身的資金技術和經(jīng)營經(jīng)驗的優(yōu)勢，通過與政府部門建立長期的合同契約關系，共同合作提供公共產(chǎn)品和服務的模式。
公私合作模式又稱PPP模式，PPP模式最初在英國提出，之后被世界各國廣泛運用到水利、交通、供電、能源、醫(yī)療等各個領域。據(jù)統(tǒng)計，到2011年底的時候，世界范圍內(nèi)PPP項目的價值達到了7751億美元。
在我們國家政府與社會資本合作也獲得了長足的進展，2013年9月30日國務院發(fā)布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見，此后合同外包，公私合作在我們國家蔚然興起，
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優(yōu)選擇具有投資運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則簽訂合同，明確責權利的關系。由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務的績效評估結果，向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理的收益。所以它推進了公共服務的市場化和社會化。政府和社會資本合作，還有利于發(fā)揮市場在資源配置當中的決定性的模式。PPP的模式從制度的層面打破了公共項目建設和運營領域的壟斷，引入了市場競爭機制，運用了私人部門和政府各自不同的比較的優(yōu)勢，提高了公共服務項目的運營的效率。同時，價格機制是市場機制的核心。我們在很多的混合經(jīng)營項目和公益性的有一些項目當中，采用PPP的模式，改變了公共產(chǎn)品和服務領域當中的政府定價模式。通過競標的市場定價，更能夠反映出公眾的真實的需求，從而優(yōu)化公共資源的配置。
第二，推廣政府與社會資本合作，可以實現(xiàn)投資收益與社會效益的雙贏。推廣公私合作，社會資本負責公共服務項目的設計、建設、運營和維護等工作。通過用戶付費或者政府補助獲得合理的投資回報。政府通過負責公共服務的質量監(jiān)管和價格控制，從而促進了社會效益的最大化。所以PPP它有利于實現(xiàn)投資效益和社會效益的雙贏。
根據(jù)英國國家審計署在2008年對公私合作項目的調查結果，終端用戶對項目的評價為相當好的占到34%，不錯的占到57%，一般的僅為9%。所以，從英國試行PPP的情況來看，項目公司它獲得了項目的投資收益，但是老百姓也感覺到服務的質量，相當好和不錯的就占到了91%。說明社會公眾他對于PPP項目的評價是總體肯定的。在我們國家推廣政府和社會資本合作，能夠在很快的完善公共基礎設施，提供公共服務的同時也保證投資方的利益。所以也能夠很好的實現(xiàn)雙贏。
我在這里給大家舉一個黃山市市政公路PPP項目的例子。在地方財務緊張的情況下，PPP模式因為減輕了政府當期財政支出的壓力，讓一些原來沒有條件擱置的公共服務項目得以上馬，黃山市市政公路PPP項目就是一個典型的例子。早在2013年的時候，黃山市政府就考慮建設黃山市暨205國道改建與梅嶺南路的項目。但是由于2014年2015年地方財政收入快速下滑，當?shù)卣貌怀鲰椖克枰?0億元的總投資額，在中央推廣了PPP項目之后，黃山市將這一個市政公路列入了當?shù)厥着鶳PP項目。項目在2015年7月份選中社會資本中鐵四局，項目得以順利開工建設。黃山市政府采用政府購買道路服務的方式，將中鐵四局，包括信托資金的投入的資金及回報，銀行貸款及其利息，黃山城投投入的資金，道路養(yǎng)護費用等等，分期分批返還給項目公司。整個項目經(jīng)營期為8年，大約黃山市政府還本加息1億多元，相比于原來政府需要投資10億元建設該項目，每年政府只要支出1億元，完全在政府的可承受的財務的范圍當中。
第三，推廣公私合作有利于推進全面改革。公私合作有利于失去各類資本相互融合，推進投資主體的多元化，從而促進混合所有制的改革，特別是能夠促進基礎設施和公用事業(yè)領域的混合所有制的改革。公私合作還能夠促使政府和社會資本按合同辦事，平等參與公共服務的供給，有利于簡政放權，有利于促進政府職能和政府管理方式的轉變。PPP模式把政府的監(jiān)管和公共服務職能，與社會資本的管理和技術創(chuàng)新有機結合，以契約的方式規(guī)定了項目參與方的權利和義務，明確了政府的責任清單。PPP模式通過秘密共享風險共擔的方式，借助市場看不見的手來提高公共服務的效率，有利于政府簡政放權，管住政府這一只看得見的手，從而更好的實現(xiàn)政府的職能，提升政府治理能力。通過PPP的模式，政府不再大包大攬來提供公共服務，而是作為監(jiān)督者和合作者，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而更好的發(fā)揮政府的引導作用，充分調動市場的積極性。
第四，政府與社會合作也是加強地方政府債務管理的重要手段。在PPP項目當中，政府通過特許經(jīng)營權合理定價財政補貼等方式，讓投資者享受到穩(wěn)定的收益。同時投資者通過自身的資本金、銀行貸款、企業(yè)債、資產(chǎn)證券化等方式融資舉債，并且承擔償債的責任。政府對投資者按照合同約定，承擔合理定價與財政補貼的責任，而不承擔投資者的償債責任。從而有效的把債務風險轉移給了合作的投資者。原來我們國家的地方政府是城市基礎設施建設的主力軍，主要通過地方融資平臺公司，借助地方政府的信用背書和擔保，向銀行等金融機構進行間接融資，從而從事基建投資。這種模式雖然在短期內(nèi)擴大了地方投資的規(guī)模，但是給地方政府帶來了龐大的債務。
根據(jù)審計署的數(shù)據(jù)顯示，2014年底的時候地方政府的負債已經(jīng)達到了30.28萬億元。規(guī)模是相當?shù)母叩�。隨著新預算法和關于加強地方政府債務管理意見的實施，地方政府的融資平臺公司被剝離了政府融資功能，在預算管理和債務約束的情況下，地方政府再想依靠政府投融資的模式來進行基礎設施建設是難以維繼的。所以PPP模式的運用，能夠有效緩解政府的債務壓力，降低地方融資平臺的融資風險。
第五，公私合作有利于建立和完善現(xiàn)代財政制度。PPP模式的運用是國家財政制度創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求，PPP模式注重市場的機制，引入社會資本， ……（未完，全文共11187字，當前僅顯示2661字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略》）