干部學習講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（上）

目錄/提綱：……
一、圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭論
（一）對現(xiàn)行土地制度的爭論
（二）“漲價歸公還是漲價歸私”的爭論
（三）關(guān)于要素貢獻的爭論
二、農(nóng)村土地征收制度
（一）農(nóng)村土地征收問題日益突出
（二）1949-1998年的征地制度
（三）1998年對《土地管理法》的修訂
（四）《土地管理法》修改后的情況
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干部學習講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（上）
周立
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授

各位學員大家好！我是周立。今天很高興和大家交流一個題目“關(guān)于農(nóng)村的土地征收，集體經(jīng)營用地的入市，還是宅基地制度的改革”。我會用一些試點的案例來做一些分析。
我今天主要的內(nèi)容有如下的六個方面。第一是圍繞土地制度改革的一些爭論展開討論；第二是探討當前正在進行的農(nóng)村土地征收制度；第三部分探討集體的經(jīng)營性建設用地入市制度的改革；第四是討論農(nóng)村宅基地制度與改革。這三部分主要的改革講完以后，我會提若干試點的案例。第六部分是最后一部分，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系面臨重大的一些變革做一些討論。
一、圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭論
（一）對現(xiàn)行土地制度的爭論
第一部分，圍繞著農(nóng)村土地制度改革的爭論。這些爭論應該說現(xiàn)在在中國比較激烈。我總結(jié)了一下大概有三個不同派別的觀點。
第一個派別叫市場派。市場派我可以舉一個代表，比如說像周其仁，他是北京大學國家改革研究院執(zhí)行的院長。他近幾年在土地制度上一直堅持要走市場化的道路。他的一個言論是這樣說的，說改革30多年，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元的架構(gòu)，城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村的集體土地卻仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓，他說這是一個“半拉子”工程，這個“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手賣地這樣一個制度的“怪胎”。資源配制的效率日趨低下，收益分配不公，日趨嚴重，引發(fā)社會沖突越來越難以承受。
他講的這些現(xiàn)象在當前社會現(xiàn)實里面也常常出現(xiàn)，因為征地引發(fā)的糾紛與矛盾是政府特別棘手的一些問題。所以他提出了政府的建議是收縮征地規(guī)模，擴大農(nóng)地入市。這樣的話算不上一個最優(yōu)的制度，但總比喂籠外虎要對頭。
他又評講了其
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以不能把農(nóng)民的土地制度簡單的入市、私有化，或者說把農(nóng)民從土地上趕出去，那這樣的話使得農(nóng)民沒有退路；并且認為不應該賦權(quán)過多給農(nóng)民，因為土地權(quán)力越大可能將來越難以產(chǎn)生改善生產(chǎn)生活條件的集體行動。那這三派觀點這種爭論的背后，只需要我們認識到當前關(guān)于農(nóng)村的土地有很多的有爭議的地方。那這也顯出我們改革比較困難，因為實在是難以達成共識。
（二）“漲價歸公還是漲價歸私”的爭論
在這種爭論的背后我要提醒大家要引發(fā)更深層的考慮，到底土地怎么了？土地的增值的收益，土地的歸屬，土地收益權(quán)的分配應該是如何做？我就進入我的第二部分“關(guān)于漲價歸公，還是漲價歸私”這樣的一個爭論，這個爭論不限于剛才那個三派的，關(guān)于當前土地制度改革的這種爭論，而是討論到底這個漲價是從何而來。比如在全球范圍內(nèi)也興起了漲價歸公還是歸私的這種爭論。主要有三派觀點：
第一，是漲價歸私論，或者說漲價歸農(nóng)論。因為他們認為在私有的條件下，土地私有的條件下讓土地增值了，自然而然應該歸土地的所有者，或者是土地的實際控制者。在中國我們知道土地的所有者，在城市是國有，在農(nóng)村是集體所有，主要是村主這一級所有。農(nóng)民作為土地的并非所有者，而是一個實際的控制者，賦予了它相應土地的耕作權(quán)、承包權(quán)，甚至經(jīng)營權(quán)，還有收益權(quán)。那這樣的一個權(quán)屬，這樣一種主張的條件下，漲價應該是歸農(nóng)民所有，歸私人所有，這是一派觀點。
第二派觀點叫漲價歸公論，這樣的觀點會說明土地的增值并非因個人的努力而帶來，主要是因為社會的變遷。比如說城市的發(fā)展、商業(yè)的繁榮、交通的便利，這是因為社會的變遷所帶來的。所以漲價不應該歸個人，漲價應該歸整個社會，歸公。持有這樣觀點的有英國的經(jīng)濟學家穆勒，早期的美國有一個社會學家叫喬治；還有咱們中國孫中山先生也長期的主張土地歸公。
比如說我們舉一個英國的例子，說英國工黨政府曾經(jīng)1947年到1953年都是實行過土地開發(fā)權(quán)的國有化，即政府通過征收土地開發(fā)捐來將土地的增值全部收回國有。這是漲價歸公論的一個典型的代表。美國的喬治也堅持單一稅制就行了，只需要征收土地增值的收益，就足以于維持一個國家、一個政府的運行。我們的孫中山先生也受到這樣的影響，所以堅持“平均地權(quán)”、堅持土地改革相應的一些努力、措施。這些方面都在反映著漲價歸公論，在世界上也有很大的一個市場。
但是在漲價歸私論和歸公論的爭論過程中，人們發(fā)現(xiàn)歸私不完全合理，歸公也不完全合理。又興起了第三類的觀點，叫“私公兼顧”論，或者說“地利私公共享”論，也有一種說法叫“全面開發(fā)權(quán)”論。
我們可以先舉一個美國的例子。美國有不少的洲，在舉行相應的一些制度，這些制度比如說像美國的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制和開發(fā)權(quán)購買制。就是你要想開發(fā)這一塊土地，你需要收買發(fā)展權(quán)，收買土地的開發(fā)權(quán)，你要想轉(zhuǎn)移也一樣的，需要付出相應的費用。這些轉(zhuǎn)移的費用和購買的費用拿來做什么？來優(yōu)先安置在這塊土地上原來生活的這些農(nóng)民，還有其他權(quán)屬的實際的所有者或者控制者；剩余歸公，歸于社區(qū)、歸當?shù)氐恼�。讓歸公的這一部分去補償另外的利益收存者，比如說仍然在耕作土地的其他的自耕農(nóng)，因為其他做農(nóng)業(yè)的農(nóng)民因為他們的土地收益相對比較低，需要政府相應的一些補償。那這樣一個是私公兼顧論在中國現(xiàn)在也正在爭論著，到底是多少錢歸國家，歸當?shù)氐牡胤秸洌瑲w當?shù)氐纳鐓^(qū)，農(nóng)村的社區(qū)，又有多少部分歸農(nóng)民個人所有。那這些爭論的背后我們要去探討一下到底土地的價值是從哪里產(chǎn)生的，他增值來源是哪里的？
那我們可以引入美國有一個艾瑞克教授，他是伊利諾伊大學的一個教授。他提到了說土地增值取決于三個要素，一個要素是土地的自然屬性所帶來的增值。比如說因為氣候變化，這里風調(diào)雨順，由于土壤的構(gòu)成發(fā)生了變化，土壤變得更適于耕作了，由于區(qū)位的變化，原來可能沒有發(fā)現(xiàn)這塊土地可以用于一個新產(chǎn)品的耕作，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟價值可能更高。這是土地增值的自然因素，這一塊因素應該說在每一塊土地上都有，因為土地不是任何人的創(chuàng)造物，也沒有誰說我把一個土地制造出來了，土地是一個自然稟賦，每一個人都是從上天那里得到這一塊土地的。所以自然價值是土地理所當然的第一部分，而且無法更改。自然價值就在實際的運作過程中常常沒有得到重視，甚至沒有人考慮要為自然價值做出補償。這也帶來生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失，以劣地更換良地這樣的一些弊端，這是第一塊價值。
第二塊價值叫開發(fā)價值，也就說土地的權(quán)力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因為改良性的努力對于農(nóng)地來講，比如說對它施肥、對它進行平整，對它進行灌溉條件的改善。那對于宅基地來講，可能修繕宅基地建造房屋，提供一些便利的設施都叫做開發(fā)價值，也就說是土地的實際權(quán)力人所做的一些改良性努力，這一塊應該補償�，F(xiàn)在在宅基地征收過程中就涉及到關(guān)于土地權(quán)力人實際開發(fā)的一種補償。
第三叫社會價值。因為剛才我們提到，說土地很多的增值不是由個人的努力，也不是由于自然變化所帶來的，比如說由于城市化帶來的人口集聚、由于國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得這一塊地方就近工業(yè)區(qū)、就近鐵路、就近商業(yè)設施，比如說城市化的過程中帶來了一個就業(yè)的需求的增加，租住房屋的需求也在增加。比如說城市規(guī)劃的變遷也帶來了一些土地價值的變化。那這些土地的增值收益來自于社會因素，自然而然會產(chǎn)生新的社會價值。
從這樣一個討論過程中，我們可以看到土地不是一個簡單的增值歸私還是歸公的問題，至少有三塊價值要統(tǒng)統(tǒng)考慮，首先應該考慮的是自然價值，相應的作出制度安排和補償，其次是開發(fā)的價值，對權(quán)力的所有人、實際的控制者，要進行他開發(fā)價值的相應補償。其次是社會增值這一部分，對社會價值要做出合理的制度安排，使得利益受損者或者利益的補償不足者能夠從土地的價值、增值過程中能夠得到相應得補償。這樣我們說清楚了這些問題，我們就看中國的農(nóng)地，中國的農(nóng)民、中國的農(nóng)村應該說對于中國的發(fā)展做出了重要的貢獻。
（三）關(guān)于要素貢獻的爭論
所以我就講第三點關(guān)于要素的貢獻，也存在相應的一些爭論。比如說有些人認為對農(nóng)村已經(jīng)補償?shù)帽容^夠了，現(xiàn)在農(nóng)村的戶口已經(jīng)變得比城市人還值錢了，很多人都不愿意變遷了，所以我們不應該對農(nóng)村再加大相應的投入。實際上就建國以來，我們對要素貢獻的爭論，我們也知道，農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門，農(nóng)村部門對城市部門作出了巨大貢獻，這些貢獻我可以把他說成三種主要的貢獻，主要是三種要素，一個是資本要素貢獻，一個是勞動要素貢 ……（未完，全文共14119字，當前僅顯示3359字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（上）》）