干部學(xué)習(xí)講稿：公共管理與政府改革（下）

干部學(xué)習(xí)講稿：公共管理與政府改革（下）

二、公共管理與政府改革的主要內(nèi)容與問題
（二）公共管理的主體與工具
我們再來看一下公共管理的主體與工具。第一個(gè)主體是政府，它的一個(gè)終極的行政建設(shè)的價(jià)值規(guī)范，其目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)好政府，當(dāng)然這個(gè)好與壞，這是因人而宜的，仁者見仁，智者見智的一個(gè)事情，有的人認(rèn)為這樣是好，有的人認(rèn)為那樣是好，彼此之間會有不同的看法。我這里也總結(jié)了幾條供大家參考，供各位思考，提得也不一定對，大家也可以略微作一些補(bǔ)充，我算是拋磚引玉，給大家一個(gè)把子，第一個(gè)是生產(chǎn)力高（productivity），這是講的生產(chǎn)力不僅僅是指經(jīng)濟(jì)層面的生產(chǎn)力，它以最小的成本產(chǎn)出最大的社會財(cái)富，促進(jìn)民生的能力，還包括政治生產(chǎn)力，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力很高了，但政治生產(chǎn)力還略微差一些，所謂政治生產(chǎn)力是指政府產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)政策、社會政策，出臺相應(yīng)的制度規(guī)范，以及制定行政規(guī)章、行政法規(guī)，包括培養(yǎng)人才，培養(yǎng)精英系統(tǒng)，公務(wù)員系統(tǒng)的人才隊(duì)伍的建設(shè)，人才梯隊(duì)的建設(shè)，這是屬于政治生產(chǎn)力的內(nèi)容，在這個(gè)領(lǐng)域里面，我們還存在著一些問題，還有很大的發(fā)展空間和不足。
第二個(gè)衡量它是否是好政府的標(biāo)準(zhǔn)是其效率的高低，也翻譯成效能effectiveness，我們不僅要快，而且要好，既有數(shù)量也有質(zhì)量，效率高的政府也是我們判斷是否好的一個(gè)很重要的標(biāo)準(zhǔn)，比如我們近些年改革之后，政府在很多對民生領(lǐng)域、對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些窗口性的服務(wù)行業(yè)的效率都在不斷提升。如北京市中關(guān)村的中小高新技術(shù)企業(yè)的審批時(shí)間就由21天縮短為7天，而且是在網(wǎng)上審批，后來又由7天縮短為3天，這都是屬于政府高效的一個(gè)體現(xiàn)。
第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，維持公平與正義，這也是政府應(yīng)該做的一個(gè)職責(zé)，政府要維護(hù)公共利益，當(dāng)然也要維護(hù)公平與正義，而且它也是唯一一個(gè)可以維護(hù)公平與正義的_，為什么這么說？我們只看生產(chǎn)力高、也效率這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們是無
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維護(hù)公共安全，維護(hù)公共秩序，維護(hù)國家主權(quán)。小政府是一個(gè)好政府，所以美國的總統(tǒng)里根在競選總統(tǒng)的時(shí)候就曾經(jīng)提出過這樣一個(gè)觀點(diǎn)，他就提出說，政府不是問題的答案，而是問題的根源，他這個(gè)提法就很好地詮釋了政府有些時(shí)候要無為的理念，本身政府管得太多，干預(yù)得太多，有為過頭，這是它導(dǎo)致出現(xiàn)問題發(fā)生的一個(gè)很重要的因素。
第二只手是扶持之手，又稱為扶助之手（helping hand ），這是源自福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種觀點(diǎn)，政府的目標(biāo)是使社會福利最大化，政府是善意的，是對市場不足的一個(gè)必要的補(bǔ)充。基于這樣一種假定再來判斷政府對它工作績效的一個(gè)評價(jià)。
而第三只手是掠奪之手（grabbing hand），執(zhí)政觀點(diǎn)的學(xué)者，有一個(gè)美國的學(xué)派叫做公共選擇學(xué)派一位非常有名的代表人物是奧爾森，還有一位學(xué)者叫做施弗萊，他們兩個(gè)都認(rèn)為政府很多時(shí)候的這只手是掠奪之手，施弗萊還寫了一本書叫做《政府病》，結(jié)合政府官僚系統(tǒng)的一些弊病進(jìn)行了一個(gè)詮釋。
政府的這三只手，有一位學(xué)者叫做巴里•溫加斯特節(jié)提出了一個(gè)概念叫做“政府的本質(zhì)兩難”（fundamental dilemma），這個(gè)命題可以這樣作一個(gè)解釋，怎么樣個(gè)兩難法？一方面，使政府強(qiáng)大，要讓它能夠做它該做的事，另外一方面，又要限制它，不能濫用權(quán)力，使得這個(gè)政府成為掠奪之手，要盡量地發(fā)揮它的扶助之手，而且該無為的時(shí)候要無為，但該有為的時(shí)候要有為，既不能越位，而不能錯(cuò)位和缺位，同時(shí)不能變成一個(gè)掠奪之手，成為與民征利的自己變成一個(gè)利益集團(tuán)，這個(gè)命題提出了處理國家與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系的時(shí)候非常棘手的一個(gè)難題。這是我們政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)研究中一個(gè)普遍存在的一個(gè)領(lǐng)域的難題。社會科學(xué)所有的學(xué)科在研究中主要是為了研究這個(gè)難題，至少這個(gè)難題是他們要解決學(xué)科使命，發(fā)展使命中要解決的一個(gè)很重要的命題之一。這是第一個(gè)實(shí)例，一場爭論。
第二個(gè)，關(guān)于原子能政策的一個(gè)爭論。原子能政策是經(jīng)由奧本海默，他是猶太理論物理學(xué)家，美國原子彈研究的一號人物，由他來引發(fā)的一場爭論，奧本海默是反對開發(fā)氫彈的，并且主張和平利用原子能，被美國當(dāng)成一個(gè)“赤色分子”，解除公職并遭到一個(gè)批判，這個(gè)事件引發(fā)了一場如何正確選擇原子能政策的一個(gè)爭論。
它這場爭論里面還是出現(xiàn)了兩種爭鋒相對的一個(gè)觀點(diǎn)，一些人認(rèn)為在制定原子能政策的時(shí)候，首先應(yīng)考慮把它用于國防和軍事，從而以保障美國的安全，而另外一些人主張?jiān)谥贫ㄔ幽苷叩臅r(shí)候要考慮把這些技術(shù)優(yōu)先用于和平，為全人類造福，防止發(fā)生核軍備競賽。這兩種觀點(diǎn)體現(xiàn)了價(jià)值上的兩難，到底是價(jià)值排序的時(shí)候把哪個(gè)優(yōu)先作為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，比如我把國家作為至上，把這個(gè)作為價(jià)值排序的優(yōu)先序，第一位，還是把全人類共同的和平利益至上作為第一位的，這是兩種不同的選擇，但我覺得很難孤立地去判斷哪種是錯(cuò)的，哪種是對的，很多時(shí)候是基于不同的視角在不同的情境下，它的解釋有其合理性。但這場爭論都成為公共管理研究中的一個(gè)界定公共利益之難的一個(gè)典型案例。
結(jié)合這兩點(diǎn)我們在作一個(gè)概括，20世紀(jì)80年代之后國外兩大政府改革的理論傳統(tǒng)。一個(gè)傳統(tǒng)是新_主義的傳統(tǒng)，包括英國的撒切爾夫人在任期間的一個(gè)公共服務(wù)私有化的政策，包括里根政府時(shí)期的一個(gè)放松政府規(guī)制的這樣一項(xiàng)改革。
還有是上世紀(jì)90年代之后的一個(gè)新公共管理運(yùn)動，包括新西蘭的政府改革、克林頓政府重塑政府的一個(gè)改革、布萊爾政府時(shí)期的第三條道路的改革，這些都構(gòu)成了一個(gè)政府改革的理論傳統(tǒng)，這里作為一個(gè)例子列出來，但不一一展開來解釋了，這是我們要講的第一個(gè)主體，政府這個(gè)主體。
第二個(gè)主體是非政府組織（NGO，Non-Governmental Organizations），與非政治組織相關(guān)的有兩個(gè)重要的概念，一個(gè)是公民社會，公民社會是指由多元開放和民間組織所形成的公共領(lǐng)域，這個(gè)概念我們都不陌生，第二個(gè)概念是社會資本，對這個(gè)概念我這里給大家推薦兩本書，一個(gè)是美國的一位學(xué)者叫帕特南寫的一本書叫《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，在這本書里他研究了一個(gè)意大利的民主制度，在南北不同兩個(gè)地區(qū)的發(fā)展的一個(gè)績效，發(fā)現(xiàn)南部地區(qū)同樣一個(gè)制度運(yùn)行的績效要高，北部地區(qū)因?yàn)榫用耖g的疏離感比較強(qiáng)，社區(qū)之間彼此之間的信任程度也不高，所以它的運(yùn)行效果不太好。經(jīng)過對同一個(gè)制度在不同地區(qū)運(yùn)行效果的高低的比較，他引申出了一個(gè)社會資本的概念，社會資本并不是指人際關(guān)系的這么簡單，它更多地是指基于人與人之間的信任關(guān)系然后達(dá)成了這樣一種親密感、歸屬感和友善交往的模式，所以這里第二本書是美國的一位學(xué)者福山寫的一本書叫做《信任》，這兩本書都是關(guān)于社會資本研究的經(jīng)典著作，有興趣的同學(xué)可以在有條件的情況下再看一看。非政府組織的建立是公民社會的一個(gè)運(yùn)行的必然邏輯結(jié)果，而且它要是運(yùn)行得好，運(yùn)行的效率越高，社會資本是必不可少的一個(gè)要件。所以，會非政府組織相關(guān)的概念是公民社會，社會資本這兩個(gè)有密切的聯(lián)系。
關(guān)于非政府組織有很多不同的提法，比如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、美國第三部門、英國志愿組織，法國社會經(jīng)濟(jì)、德國社會部門、慈善組織、公共服務(wù)組織、免稅組織等一系列的叫法，其本意的特征都是一樣的，只不過名字上略微有些差異。

對我國來說，我們改革開放之前，我們是政治與國家是同構(gòu)的，國家與社會之間的同構(gòu)化程度很高，比如企業(yè)、事業(yè)、社團(tuán)我們是不分的，家國同構(gòu)這也是中國社會結(jié)構(gòu)的一種模式。社會資源，國有化就是集體化，這也是沒有區(qū)分的，個(gè)人身份是單位化，那時(shí)期我們實(shí)行的是供給與分配制，而個(gè)人生活就是革命化，整齊劃一。
改革開放之后，在國家與社會關(guān)系變化的前提下也出現(xiàn)了一些非政府組織發(fā)展的一個(gè)空間，給它提供了一個(gè)很好的土壤，原來的很多不分開始分開，原來很多的合一也開始分開，比如黨政不分變成黨政分開，政企不分，政企也開始分開，還有政市（政府與市場）關(guān)系原來也是不分，還是也開始分開，還有政社合一也開始變成政社分開，還有政府與事業(yè)單位，這也是從合一到分開。而個(gè)人也從單位人到社會人，開始進(jìn)行自主的選擇，這都是我們在改革開放之后，國家社會關(guān)系變化發(fā)展的一個(gè)趨勢。
總體來說，這里有一個(gè)圖是國家與社會是從二分到三分，朝著人類發(fā)展的一個(gè)正確的發(fā)展方向，總體一個(gè)是社會文明程度不斷提高的一個(gè)標(biāo)志，這是社會三大部門的關(guān)系示意圖，第一大是政府，這是我們今天主體最核心的組織，它是第一部門，是非營利的。然后是公民社會，是第三部門，非營利、非政府。企業(yè)是第二部門，它是具有營利性的，這三個(gè)領(lǐng)域之間彼此交叉，政府在面對社會的時(shí) ……（未完，全文共14460字，當(dāng)前僅顯示3440字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：公共管理與政府改革（下）》）