干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（上）

目錄/提綱：……
一、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制訂背景和制訂過(guò)程
二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的主要內(nèi)容
（一）基本原則
（二）征收與補(bǔ)償主體
（三）征收制度
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干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（上）
薛剛凌
中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師
各位學(xué)員，大家早上好！我是來(lái)自中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院的薛剛凌，很高興在這里跟大家一起學(xué)習(xí)探討。今天我要給大家介紹的專題是征收與補(bǔ)償條例的解讀,主要是針對(duì)新頒布的《國(guó)有土地上城市房屋征收與補(bǔ)償條例》的有關(guān)內(nèi)容，給大家做一個(gè)解讀。
在今天的專題中要給大家介紹三個(gè)方面的內(nèi)容。第一個(gè)方面是制定征收和補(bǔ)償條例的背景和它的一個(gè)過(guò)程。第二個(gè)方面是這部新條例它的主要內(nèi)容。第三個(gè)方面就是在學(xué)習(xí)落實(shí)這個(gè)條例中要注意的問(wèn)題。
一、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制訂背景和制訂過(guò)程
下面我就開始介紹第一個(gè)方面制定征收和補(bǔ)償條例的背景和它的有關(guān)的過(guò)程。
大家知道我們國(guó)家的城市建設(shè)應(yīng)該說(shuō)從50年代就開始了，一直到80年代我們實(shí)際上都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框架里面運(yùn)行的，所以那個(gè)時(shí)候雖然也有城市建設(shè)、房屋拆遷但是大多數(shù)都是靠行政命令的形式，或者是內(nèi)部的這樣一種隸屬關(guān)系，靠這樣一種方式來(lái)運(yùn)行，所以沒有太大的問(wèn)題。到了80年代末隨著經(jīng)濟(jì)_的改革城市化的建設(shè)開始提速，所以這個(gè)時(shí)期到了80年代末90年代初就有了拆遷上的一些問(wèn)題，所以在91年國(guó)務(wù)院制定了一部條例《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，這部條例它主要是規(guī)范城市建設(shè)中的一些拆遷的行為。那個(gè)時(shí)候的拆遷問(wèn)題也不是很突出。大家知道，那個(gè)時(shí)候我們這種私人所有的房屋是非常少的，我們的商品房制度是從1998年開始的，所以在這以前大都是公共的所有房屋，所以城市拆遷問(wèn)題還不是非常得突出。但是到了90年代末隨著這種商品房建設(shè)的開始推行，那么城市的建設(shè)就進(jìn)入了一個(gè)新的階段。我們到90年代末遇到了非常大的問(wèn)題就是城市建設(shè)的資金短缺，那么這種需求量又很大，而政府在這個(gè)時(shí)候它所能提供的支持又好一些，所以這一對(duì)矛盾就是城市發(fā)展的需要和資金
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范的角度是發(fā)生了非常大的一個(gè)變化。
那么新的條例它是從07年，就是物權(quán)法在制定的時(shí)候就在制定配套這樣一個(gè)條例，應(yīng)該說(shuō)從07年初就開始啟動(dòng)，中間經(jīng)過(guò)了三四個(gè)年頭，從2011年的1月19日國(guó)務(wù)院是原則通過(guò)于21日正式對(duì)外發(fā)布，而且發(fā)布之日起就開始實(shí)行生效。
那么這樣法律制定的過(guò)程應(yīng)該說(shuō)還是很值得去回味的，因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中應(yīng)該說(shuō)是參與的程度是非常高了，學(xué)術(shù)界，社會(huì)的相對(duì)人和老百姓還有各個(gè)部門，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)界包括評(píng)估的行業(yè)，那么也包括政府，包括城市建設(shè)部門等等，應(yīng)該說(shuō)參與的政府部門之多，包括收到關(guān)注的程度之高應(yīng)該都說(shuō)是空前的，而且在這個(gè)條例的起草過(guò)程中兩次公開征求意見，收回來(lái)的意見將近10萬(wàn)多條進(jìn)行了充分地討論、梳理。
當(dāng)然在這個(gè)過(guò)程中沖突是非常多的，比如說(shuō)地方政府是要建設(shè)的這樣一種愿望，確實(shí)中國(guó)的發(fā)展，城市化的程度還不是很到位，我們現(xiàn)在據(jù)有關(guān)的報(bào)告我們城市化程度才47%，所以我們大規(guī)模的城市化建設(shè)，尤其是中西部這樣城市化建設(shè)有些地方才剛剛開始，所以任務(wù)非常艱巨，如果在征收補(bǔ)償方面，如果說(shuō)價(jià)位過(guò)高那就意味著我們建設(shè)成本會(huì)非常高，所以對(duì)政府這方面來(lái)講它有很多苦衷。
但是對(duì)于被征收的老百姓來(lái)說(shuō)他強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利的保障，他是有權(quán)利受國(guó)家法律的保障，要求公平補(bǔ)償，所以在這方面愿望也是很強(qiáng)。那么在這里不能夠是因?yàn)楣怖娑嵘齻�(gè)人利益，雖然是為了城市建設(shè)，個(gè)人有義務(wù)配合要接受這種征收但是它要求合理的補(bǔ)償，所以在這個(gè)國(guó)家中應(yīng)該是利益沖突是很多，而且_都是很大，所以在這個(gè)過(guò)程中又是反復(fù)協(xié)商溝通。我覺得這個(gè)條例的制定很好地體現(xiàn)了我們國(guó)家這樣一種社會(huì)的充分參與，然后是一種博弈，是相互的博弈，但是最后能夠通過(guò)比較理性的程序和路徑來(lái)達(dá)到妥協(xié)，相互讓步，我覺得這個(gè)條例這方面是非常有意思的事情。其實(shí)在日益多元化的社會(huì)，各方利益要都能夠滿足，實(shí)際上是要相互做一些讓步的，因?yàn)檫@個(gè)是多元共存的機(jī)制，其實(shí)法制在很大程度上是多元共存的發(fā)展技術(shù)，堅(jiān)固多方面的這樣的一種需求。
這不條例在制定過(guò)程中應(yīng)該說(shuō)有這么幾個(gè)指導(dǎo)思想，第一個(gè)就是統(tǒng)籌兼顧，因?yàn)槲覀儑?guó)家剛才講到了城市化的進(jìn)程工業(yè)化的進(jìn)程它需要用地，需要重新地合理配置土地，尤其是城市土地的這些資源，那么另一方面它又涉及到老百姓的切身利益，因?yàn)榉孔涌赡芤惠呑拥姆e蓄就買一套房，如果說(shuō)不受保障的話老百姓的利益會(huì)受到很大一種侵害，實(shí)際上這里面的利益還有很多，比如說(shuō)城市的建設(shè)，實(shí)際上我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是兩條，兩個(gè)輪子一個(gè)是工業(yè)化一個(gè)就是城市化，所以城市化速度放慢也意味著我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)在很大程度上放慢，所以跟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，跟資源的保護(hù)，也跟房子建設(shè)的上下的產(chǎn)業(yè)鏈包括就業(yè)，也包括我們農(nóng)村人口怎么有序地進(jìn)入到城市，就是我們城市化轉(zhuǎn)型都有關(guān)系，所以這個(gè)條例牽扯的利益面是非常之廣，是非常非常廣，所以在這個(gè)過(guò)程中我們立法一直是非常強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，各方面的利益，公共利益，這種私人利益，經(jīng)濟(jì)利益、城市利益、社會(huì)利益都要考慮到，這是一個(gè)很重要的，而且在我們很多制度中也體現(xiàn)了這個(gè)統(tǒng)籌兼顧的這樣一個(gè)思想。
第二個(gè)很重要的指導(dǎo)思想就是補(bǔ)償?shù)墓�。其�?shí)以往的突出有很多實(shí)例，就是有一些自焚的案例和政府痛楚的案件其實(shí)很大程度上他爭(zhēng)議的不是說(shuō)該不該爭(zhēng)就是補(bǔ)償公平的不公平。你不能說(shuō)我本來(lái)是老城區(qū)改建，你把握趕到本來(lái)是在二環(huán)三環(huán)的房子，你給我趕到五環(huán)六環(huán)上面這樣給我的生活帶來(lái)極大的不便，那么在這里它就是在補(bǔ)償?shù)姆绞�、�?biāo)準(zhǔn)、評(píng)估，各個(gè)方面如果說(shuō)不公平都會(huì)對(duì)老百姓心里造成一種傷害，所以這次的條例是非常強(qiáng)調(diào)公平補(bǔ)償。我們?cè)诤芏嘀贫确矫娓蠹襾?lái)講怎么樣來(lái)體現(xiàn)公平，它很多通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)。
第三個(gè)指導(dǎo)思想就是在這個(gè)條例的制定過(guò)程中非常注重的是程序參與和保障。要在整個(gè)的流程里面，無(wú)論是征收開始還是不籌的過(guò)程，還是事后決定后的執(zhí)行在這里要給予老百姓的話語(yǔ)權(quán)。過(guò)去的是我們應(yīng)該說(shuō)是開發(fā)商強(qiáng)勢(shì)，政府在這里，老百姓往往認(rèn)為和開發(fā)商是站在一起，所以老百姓的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)可能會(huì)少一點(diǎn)，在程序上沒有保障，而且公開程度也不夠，所以老百姓也不知情。實(shí)際上有時(shí)候政府考慮的還是各方面都考慮到的，但是由于透明機(jī)制不健全，所以要導(dǎo)致老百姓要對(duì)政府的猜疑，包括老百姓之間補(bǔ)償張三、補(bǔ)償李四都不是很清楚，所以也是有相互猜疑，所以會(huì)導(dǎo)致要價(jià)很高，誰(shuí)最后搬遷的，誰(shuí)就得到的最多，所以一定程度上又鼓勵(lì)了人們和政府要價(jià)，這里面實(shí)際上跟制度不完善有關(guān)系。
所以為了保證征收行為的理性，也為了切實(shí)保障老百姓的權(quán)利，所以在條例的制定中是非常強(qiáng)調(diào)參與，而且確實(shí)這個(gè)條例就是制度設(shè)計(jì)也是強(qiáng)調(diào)參與，但是在制度過(guò)程中實(shí)際上也是有參與的，包括這種報(bào)道，我們立法部門實(shí)際是召開了很多很多的幾十場(chǎng)的專家座談會(huì)，而且也調(diào)研了很多地方，另外也是前面講到公開征求意見收集到近10萬(wàn)條意見，所以在條例制度過(guò)程中也是非常強(qiáng)調(diào)公開，當(dāng)然我們?cè)诜芍贫鹊脑O(shè)計(jì)里面也是非常強(qiáng)調(diào)公開的。也是我們常常講到有知情權(quán)，有表達(dá)權(quán)、有參與權(quán)，當(dāng)然主要還有一種監(jiān)督權(quán)，這種程序權(quán)利也是我們國(guó)家法制發(fā)展很突出的一個(gè)成就，就是老百姓的話語(yǔ)權(quán)會(huì)越來(lái)越多，所以這個(gè)條例的制定應(yīng)該說(shuō)在我們國(guó)家行政立法歷史上應(yīng)該可以說(shuō)是有一種里程碑性質(zhì)的一個(gè)事件，應(yīng)該是非常有意義的。這是我要給大家講的或者是比較粗的、新的這樣一個(gè)征收和補(bǔ)償條例的制定背景和它的制定過(guò)程。
二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的主要內(nèi)容
第二個(gè)方面給大家介紹的征收和補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容，就是這個(gè)條例的主要內(nèi)容，這也是我今天給大家重點(diǎn)介紹的一個(gè)方面。按照征收補(bǔ)償條例規(guī)定，實(shí)際上要給它仔細(xì)歸納的話，實(shí)際上有6大塊，或者是有6個(gè)部分的內(nèi)容。
（一）基本原則
第一部分就是征收和補(bǔ)償條例它所確立的一些基本原則。按照條文的規(guī)定有這么幾條：第一個(gè)是補(bǔ)償公平的一個(gè)原則。在這個(gè)第二條里面明確規(guī)定為公共利益可以征收但是你需要補(bǔ)償公平。我們前面已經(jīng)講到這跟我們指導(dǎo)思想有關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓�，在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上、在這個(gè)補(bǔ)償?shù)姆绞缴�、在評(píng)估的制度設(shè)計(jì)上、還有在公開的制度上，就是各個(gè)方面都做了規(guī)定。
你比如說(shuō)有一個(gè)很明確的規(guī)定，必須是先補(bǔ)償后搬遷，過(guò)去很多爭(zhēng)議如果爭(zhēng)執(zhí)不下，可能是先拆再說(shuō)，這樣對(duì)老百姓是非常不利的，這一次就明確規(guī)定在實(shí)施搬遷以前你必須是先補(bǔ)償?shù)轿涣�。那先補(bǔ)償意味著你先要做征收決定，而且沒有補(bǔ)償完畢，不能夠讓老百姓搬辦，尤其是不能強(qiáng)求老百姓搬，所有這樣一個(gè)制度設(shè)計(jì)實(shí)際上也是圍繞保護(hù)老百姓的權(quán)利，確定能夠使得補(bǔ)償 ……（未完，全文共14449字，當(dāng)前僅顯示3437字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（上）》）