干部學(xué)習(xí)講座：行政訴訟和國(guó)家賠償法律制度

目錄/提綱：……
一、行政訴訟的概念和原則
（一）行政訴訟的概念
（二）行政訴訟的原則
二、行政訴訟的受案范圍
（一）世界各國(guó)行政訴訟受案范圍的模式
（二）我國(guó)行政訴訟的具體受案范圍
群眾：我打了六、七遍，尤其我的房子還在這兒，那天我不打？都打，沒(méi)打通
三、具體行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)
（一）主要證據(jù)不足
（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤
（三）違反法定程序
（四）超越職權(quán)
（五）濫用職權(quán)
（六）不履行或拖延履行法定職責(zé)
（七）顯失公正
四、國(guó)家賠償法律制度
（一）國(guó)家賠償?shù)母拍?br>（二）國(guó)家賠償?shù)奶卣?br>……
行政訴訟和國(guó)家賠償法律制度
袁曙宏
國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)

前言
今天下午給大家匯報(bào)我國(guó)行政訴訟與國(guó)家賠償法律制度。行政訴訟法、國(guó)家賠償法與今天上午應(yīng)教授講的行政復(fù)議法合成為我們國(guó)家救濟(jì)公民權(quán)利的三大法律制度。我們國(guó)家行政法的體系分為三大塊，第一塊是行政組織法，主要是規(guī)定行政機(jī)關(guān)組織職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以及公務(wù)員制度的、行政編制制度的這一塊法律制度。然后我們這次基本上也講了一些，在行政_改革職能里面也有一點(diǎn)，主要我們有國(guó)務(wù)院組織法，有地方政府組織法，這一塊現(xiàn)在不太健全，這一次講得比較少一點(diǎn)，這是依法行政的前提。第二塊是行政行為法，就是行政機(jī)關(guān)怎么對(duì)社會(huì)行使權(quán)利，主要是行政立法法律制度、行政執(zhí)法法律制度，還有行政解決糾紛的法律制度，我們這班也安排了我們有行政處罰、行政強(qiáng)制，還有行政立法，這里面也基本講了，這是依法行政的重點(diǎn)和關(guān)鍵，特別是執(zhí)法是關(guān)鍵。第三塊就是行政救濟(jì)法，這是監(jiān)督行_、保護(hù)公民權(quán)的法律制度，所以我們講救濟(jì)法律制度非常重要。一個(gè)社會(huì)像一個(gè)高爐一樣，如果不斷加溫，沒(méi)有出氣孔，這個(gè)高爐就會(huì)爆炸。一個(gè)社會(huì)它可能會(huì)有各種糾紛，特別我們現(xiàn)在社會(huì)轉(zhuǎn)型當(dāng)中，中國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型在世界上應(yīng)當(dāng)是史無(wú)前例的，這個(gè)規(guī)模之大、速度之快應(yīng)當(dāng)是空前的，所以越是進(jìn)入新的深的層次的改革和轉(zhuǎn)型，越會(huì)產(chǎn)生各種矛盾，所以我們就要有化解矛盾的機(jī)制，如果沒(méi)有這套機(jī)制，那么這樣整個(gè)社會(huì)就是會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。所以這三個(gè)法律制度都是化解糾紛的，英美法有一個(gè)非常重要的原則，叫自然公正原則。自然公正原則有三個(gè)要點(diǎn)，第一個(gè)要點(diǎn)叫有權(quán)利的損害就必須有權(quán)利的救濟(jì)，既然我權(quán)利可能受到損害，就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)渠道。第二個(gè)要點(diǎn)叫任人何有都有為自己辯護(hù)的權(quán)利，我權(quán)利受到損害了，我可以為自己辯護(hù)。第三個(gè)叫任何人都不能做自己的法官，你行政機(jī)關(guān)跟老百姓發(fā)生糾紛了，不能你最終說(shuō)了算，要由人民法院來(lái)進(jìn)行司法審查，進(jìn)行行政判決。所以我們從這個(gè)意義上講，行政訴訟法是三大救濟(jì)法律制度當(dāng)中最重要的一部法律，它是我們國(guó)家民主法制建設(shè)的一個(gè)里程碑。
我們講行政訴訟法是1989年4月4日頒布，1990年10月1日年實(shí)施的，在這之前我們的法律主要是管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的，更進(jìn)一步說(shuō)，更多的是管理老百姓的。所以在這之前，西方國(guó)家不承認(rèn)中國(guó)有法治。行政訴訟法頒布，那么西方國(guó)家認(rèn)為中國(guó)真是搞法治了，治官治權(quán)了，行政訴訟法民告官，政府真的要當(dāng)被告，所以承認(rèn)中國(guó)是真的在搞法治。所以行政訴訟法成了我們跟西方國(guó)家因?yàn)槿藱?quán)斗爭(zhēng)非常重要的一個(gè)工具，它是我們保障公民人權(quán)非常重要的一部法律。憲法修正案今年把國(guó)家保障人權(quán)寫(xiě)進(jìn)了憲法修正案。實(shí)際上我們重視人權(quán)保護(hù)已經(jīng)很早了，起碼在行政訴訟法當(dāng)中實(shí)施就已經(jīng)對(duì)保障人權(quán)起了非常大的作用。它的第二個(gè)作用是推進(jìn)依法_、依法行政非常重要的一部法律。我們講依法_、依法行政就是依法治官、依法治權(quán)，行政訴訟法就是公民啟動(dòng)司法權(quán)來(lái)監(jiān)督行_，所以我們這里有一個(gè)數(shù)據(jù)。
從1990年10月1日開(kāi)始，我們國(guó)家共
……（新文秘網(wǎng)http://m.jey722.cn省略1948字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
一個(gè)乘坐加價(jià)火車(chē)票的老百姓都可以當(dāng)原告，但是我們?cè)娴降讘?yīng)當(dāng)限定到什么范圍？再比如我們一些上市公司，我們上市公司的股東，原則上講如果我證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司進(jìn)行處罰，我這個(gè)股東不服，你這個(gè)處罰導(dǎo)致上市公司的股票價(jià)格下跌，侵犯了我的合法權(quán)益，我就可以起訴你。如果任何一個(gè)小股東，買(mǎi)了1000塊錢(qián)的都能對(duì)一個(gè)上市公司進(jìn)行起訴，那這個(gè)上市公司的穩(wěn)定受到很大的限制。所以原告的資格問(wèn)題，我們總體上是擴(kuò)大原告資格，只要符合法律規(guī)定我們盡量擴(kuò)大對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)范圍，但是這里面的確也有其復(fù)雜因素。
2. 行政訴訟的被告只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)
第二個(gè)特征是行政訴訟的被告只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。在法庭，三個(gè)合議庭成員，一個(gè)書(shū)記員，再有就是原被告雙方。行政訴訟跟民事訴訟不同在于它的被告是確定的，行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，不能當(dāng)原告。為什么不能當(dāng)原告？假如我是行政機(jī)關(guān)，你老百姓告我了，我行政機(jī)關(guān)還要反訴你，講你違法，行不行？不行。民事訴訟可以，假如你甲告我乙毀約，我乙反告你甲沒(méi)有付清貨款，但是行政訴訟不行，這跟它的立法宗旨有關(guān)系。行政訴訟就是監(jiān)督行_、保護(hù)公民權(quán)的，你行政機(jī)關(guān)用各種手段來(lái)行使行_，實(shí)現(xiàn)行政目的，所以你不能夠告老百姓。當(dāng)然我們前一段報(bào)紙上也有登政府當(dāng)原告告老百姓，但是它講的是什么呢？它是講一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府把一個(gè)房子，本來(lái)是中轉(zhuǎn)房，給了外地民工來(lái)住，結(jié)果有的民眾住進(jìn)去不搬出來(lái)了，鎮(zhèn)政府就沒(méi)有自己出面去強(qiáng)行叫他搬，到法院去起訴，然后勝了以后叫法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，這是民事訴訟，就是房屋的租賃權(quán)、使用權(quán)問(wèn)題，它不是行政訴訟。
我們講行政訴訟當(dāng)中行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，那么是不是當(dāng)被告的都是行政機(jī)關(guān)？不是，行政機(jī)關(guān)也可能是一些民事訴訟的被告，比如我們有一些部委建房子，欠三四千萬(wàn)工程款沒(méi)有付，這就是民事訴訟。行政訴訟的被告除了行政機(jī)關(guān)和由法律法規(guī)授權(quán)的組織，我們說(shuō)前幾年有一個(gè)案子，長(zhǎng)春亞太俱樂(lè)部狀告中國(guó)足協(xié)。我們講足協(xié)是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，它怎么會(huì)當(dāng)被告呢？足協(xié)它根據(jù)體育法授權(quán)，它行使體育一部分單項(xiàng)比賽的組織權(quán)，根據(jù)體育法，足協(xié)、籃協(xié)這些能夠制定行業(yè)的規(guī)章、章程，章程可以設(shè)定比如對(duì)俱樂(lè)部進(jìn)行罰款，對(duì)球隊(duì)進(jìn)行處罰禁賽多長(zhǎng)時(shí)間。我們講有權(quán)利就要有監(jiān)督，那么這樣亞太俱樂(lè)部被中國(guó)足協(xié)處罰禁賽三個(gè)月，還有一些其他處罰，這個(gè)亞太俱樂(lè)部不服了，告到北京市二中院，結(jié)果二中院不敢受理，中國(guó)有4億球迷，狀告足協(xié)，這些球迷鬧事怎么辦？然后亞太俱樂(lè)部不服，上訴到北京高院，高院駁回起訴了，我們講這種觀點(diǎn)是不正確的。
前幾年，當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)有一個(gè)海南凱利公司要上市，它是一個(gè)修公路的公司，根據(jù)證監(jiān)法，證監(jiān)會(huì)兩個(gè)月之內(nèi)你必須要批復(fù)，或者是給它上市或者不給它上市，你必須要答復(fù)，結(jié)果證監(jiān)會(huì)拖了一年多不答復(fù)，結(jié)果凱利公司以后又搞到這個(gè)內(nèi)部批復(fù)，然后告中國(guó)證監(jiān)會(huì)。為什么中國(guó)證監(jiān)會(huì)能當(dāng)被告呢？它是一個(gè)事業(yè)單位，這是證監(jiān)法授權(quán)它行使行政審批權(quán)。那么一開(kāi)始北京一中院也不敢受理，講告中國(guó)證監(jiān)會(huì)，中國(guó)股市亂了怎么辦？結(jié)果有一個(gè)法學(xué)專(zhuān)家就論證，覺(jué)得應(yīng)該受理。我們講告證監(jiān)會(huì)，中國(guó)股市就亂了；告公安部，中國(guó)社會(huì)治安就亂了；告工商局，中國(guó)的市場(chǎng)秩序就亂了，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)廢止，人民法院行政審判廳應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，我們說(shuō)恰恰不是這樣，只有監(jiān)督才能有序規(guī)范的運(yùn)行，那么以后法院接受了專(zhuān)家的意見(jiàn)，后來(lái)當(dāng)然這個(gè)案子證監(jiān)會(huì)是敗訴了，證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)非常開(kāi)明。這次告了以后當(dāng)然有不少案子告證監(jiān)會(huì)，那么證監(jiān)會(huì)的管理引入外部監(jiān)督，這樣管理越來(lái)越規(guī)范，引發(fā)了中國(guó)股市要不要整頓、要不要規(guī)范的大討論。所以法律法規(guī)授權(quán)的組織也是被告。
還有一類(lèi)，叫行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人。我有一部分行_，行政機(jī)關(guān)我要把它委托出來(lái)，比如說(shuō)北京市這么大，街道的打掃我不可能都是行政人員來(lái)管，環(huán)保局委托一些老頭老太太戴著紅袖章，每天看誰(shuí)丟垃圾罰款。北京曾經(jīng)有一個(gè)老太太每天早晨戴著紅袖章起來(lái)罰款，罰了十幾年，也沒(méi)有收據(jù)，這個(gè)錢(qián)都是她自己用掉，一個(gè)偶然的發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有任何人委托她，她真正是把罰款當(dāng)成生活來(lái)源。所以我們委托處罰還是有一些混亂的地方，深圳有一段非常混亂，。委托跟授權(quán)不一樣，法律授權(quán)是你自己當(dāng)被告，委托是委托機(jī)關(guān)當(dāng)被告。你環(huán)保局委托，你當(dāng)被告，不是受委托人當(dāng)被告。這是行政訴訟的第二個(gè)特點(diǎn)，被告只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括法律法規(guī)授權(quán)組織。
3. 只要老百姓認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法的就能告
第三個(gè)特征，只要老百姓認(rèn)為的行政機(jī)關(guān)違法我就可以告你。是不是行政機(jī)關(guān)必須要確鑿證據(jù)證明違法了才能告？不是，只要老百姓認(rèn)為你違法就能告。為什么這么寬呢？一方面，老百姓的法律知識(shí)有限，他沒(méi)辦法判斷你是不是真正的違法，這有利于保護(hù)老百姓權(quán)利；更重要的是，任何一個(gè)行政案件只有人民法院判決才能決定它是不是違法，否則它都是未定狀態(tài)。所以老百姓認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違法，侵犯我合法權(quán)益，我就能告。
前幾年，90年代，當(dāng)時(shí)在四川的夾江，樂(lè)山市，發(fā)生了一個(gè)打假案，在全國(guó)鬧得紛紛揚(yáng)揚(yáng)。當(dāng)時(shí)四川省夾江縣有一個(gè)印刷廠，它生產(chǎn)彩虹牌蚊香的包裝盒，結(jié)果彩虹這個(gè)電視機(jī)廠就向四川省技術(shù)監(jiān)督局舉報(bào)，因?yàn)檫@個(gè)蚊香是彩虹電視機(jī)廠下面的廠生產(chǎn)出來(lái)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)授權(quán)，明顯是假冒偽劣，四川省技術(shù)監(jiān)督局就把它查封了，罰款、查封。結(jié)果印刷廠就把四川省技術(shù)監(jiān)督局告到了法院，法院受理這個(gè)案子，告到成都市的法院，結(jié)果當(dāng)時(shí)這個(gè)案子在四川省掀起了軒然大波，四川省正在開(kāi)人大，彩虹電視機(jī)廠的總經(jīng)理是人大代表，就發(fā)起人大代表咨詢(xún)四川省高院，說(shuō)你這個(gè)法院是打假者的保護(hù)者還是造假者的保護(hù)者，它造假人贓俱獲，證據(jù)確鑿，你怎么還能受理它呢？北京的新聞媒體紛紛的登，有的媒體叫“打假者走上了被告席”，有的用得更明確，叫“打假者竟然走上被告席”，這個(gè)道理都是一個(gè)，就是打假者不能當(dāng)被告，造假者不能當(dāng)原告。我們講這個(gè)觀點(diǎn)對(duì)不對(duì)？當(dāng)然不對(duì)。
每個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能配置都是正確的，不正確早被撤了。職能的正確不能代表行為的正確，公安部是維護(hù)社會(huì)治安的，工商總局是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的，但不證明你每一個(gè)執(zhí)法行行為都是正確的，行為的正確也不能證明不能告，正確的行為法院維持你，違法的行為法院撤銷(xiāo)你，怎么就不能告呢？造假的是不是不能當(dāng)原告？當(dāng)然不是。造假者他有原告的權(quán)利，實(shí)際上四川省技術(shù)監(jiān)督局越權(quán)了，它是工商局的職責(zé)，因?yàn)榧夹g(shù)監(jiān)督局跟工商局職權(quán)上有交叉，這個(gè)屬于工商局的執(zhí)法范圍，結(jié)果這個(gè)案子當(dāng)時(shí)對(duì)四川的行政審判造成了消極影響。所以行政審判在觀念上面臨著很多的觀念，曾經(jīng)有一個(gè)沿海的副省級(jí)的常務(wù)副市長(zhǎng)在我們學(xué)院依法行政研討班上半真半假的講，講我們那個(gè)地方有兩個(gè)律師_老百姓告政府，結(jié)果我們動(dòng)用無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政工具把他抓起來(lái)。我們講一點(diǎn)依法行政觀念沒(méi)有，他叫老百姓告政府，依法辦事，你不表?yè)P(yáng)他你也不能抓他，當(dāng)然這個(gè)副市長(zhǎng)以后觀念轉(zhuǎn)變很快，對(duì)依法行政非常重視，就證明我們的領(lǐng)導(dǎo)干部的確有一個(gè)觀念轉(zhuǎn)變的過(guò)程。我們的依法行政班這已經(jīng)是第四期，前三期辦的很多領(lǐng)導(dǎo)同志回去以后親自講授依法行政，就是說(shuō)他對(duì)轉(zhuǎn)變觀念還是起很大的作用，這是我們講依法行政訴訟的概念。
（二）行政訴訟的原則
行政訴訟的原則有六個(gè)特殊的原則。
1. 對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查原則
第一個(gè)叫對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查原則，這是行政訴訟的一個(gè)核心原則。行政訴訟審查的是具體行政行為，不是抽象行政行為�，F(xiàn)在我們對(duì)抽象行政行為還不能審查。同時(shí)它審查是合法性，主要不審查合理性。行政機(jī)關(guān)的合理性原則上由行政機(jī)關(guān)_裁量，像法律規(guī)定你行政機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)違法企業(yè)罰款5萬(wàn)到10萬(wàn)或者5萬(wàn)到20萬(wàn)，你是罰5萬(wàn)還是罰20萬(wàn)，原則上是由行政機(jī)關(guān)_裁量，這是法律幅度內(nèi)你行政機(jī)關(guān)有這個(gè)權(quán)力，因?yàn)槟阕盍私膺@個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識(shí)和執(zhí)法水平。我們講原則上它是合法性審查。
我們前幾年也發(fā)生一件案子，北京大學(xué)當(dāng)時(shí)有一個(gè)博士，博士生畢業(yè)，結(jié)果他的畢業(yè)論文通過(guò)了答辯委員會(huì)的答辯，但是在學(xué)位委員會(huì)當(dāng)中被否定掉。那么這個(gè)博士不服，認(rèn)為是另外一個(gè)跟他導(dǎo)師意見(jiàn)不合的人在學(xué)位委員會(huì)上打擊報(bào)復(fù)，總之認(rèn)為他應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄W(xué)位，把這個(gè)案子告到了海淀區(qū)法院。海淀區(qū)法院就認(rèn)為根據(jù)當(dāng)時(shí)北大既沒(méi)給學(xué)位證書(shū)，也沒(méi)給畢業(yè)證書(shū)，認(rèn)為根據(jù)學(xué)位條例、根據(jù)教育部的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給，只要論文答辯合格就應(yīng)當(dāng)給。當(dāng)時(shí)這個(gè)案子海淀區(qū)法院受理了，并且基本上判這個(gè)學(xué)生勝訴。當(dāng)時(shí)這個(gè)案子已經(jīng)鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，很多教授到最高法院，有的是最高法院的咨詢(xún)委員會(huì)委員，認(rèn)為這個(gè)案子不能受理。什么道理呢？就講你法院怎么能知道這個(gè)博士論文是不是合格，這是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。我們講這個(gè)觀點(diǎn)是不對(duì)的，行政執(zhí)法專(zhuān)家基本上是持贊成態(tài)度，法院審查的并不是你這個(gè)論文是不是符合這個(gè)博士學(xué)位水平，法官?zèng)]有這個(gè)水平，他是審查你學(xué)校的學(xué)位授予是不是按照學(xué)位條例的程序來(lái)走。那么海淀法院認(rèn)為當(dāng)時(shí)北大的學(xué)術(shù)委員沒(méi)有符合法定人數(shù)，法定人數(shù)不夠，同時(shí)，當(dāng)時(shí)教育部有個(gè)規(guī)定，就是只要答辯合格就應(yīng)當(dāng)給畢業(yè)證書(shū)，你不能不給畢業(yè)證書(shū)，至于學(xué)位證書(shū)當(dāng)然由學(xué)校的學(xué)位委員會(huì)最后來(lái)定，他審查的是合法性的問(wèn)題，不是審查合理性問(wèn)題。但是當(dāng)時(shí)因?yàn)楦鞣矫鎵毫Ψ浅４�，最后二審已�?jīng)超過(guò)時(shí)效，駁回了這個(gè)學(xué)生的起訴。但是，現(xiàn)在最高法院一直在討論，學(xué)院現(xiàn)在涉及到的訴訟越來(lái)越多，學(xué)生對(duì)他權(quán)益保護(hù)，我們現(xiàn)在高校學(xué)生幾千萬(wàn)，你對(duì)他開(kāi)除，考試作弊、同居、懷孕這一類(lèi)的開(kāi)除，學(xué)校你要給他一個(gè)救濟(jì)的權(quán)利，否則這里面是不公平的，但是各方面分歧還比較大。所以這是第一個(gè)，對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查原則。
2. 被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任原則
第二個(gè)，被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任原則。我們講法律，打官司最重要的是以事實(shí)為根據(jù)，事實(shí)最主要是舉證。你即使非常有道理，你沒(méi)有證據(jù)也打不了官司。我們國(guó)家有三大訴訟，第一個(gè)是刑事訴訟，第二個(gè)是民事訴訟，第三個(gè)是行政訴訟。三大訴訟的舉證責(zé)任是不一樣的。刑事訴訟、公訴案件，就是檢察院代表國(guó)家提起公訴，這是重大的刑事an件，那么由檢察機(jī)關(guān)來(lái)舉證，你不能證明這個(gè)犯罪嫌疑人，那么你敗訴。民事案件，刑事可以是自訟案件，比如重婚、非法侵入別人住宅，那么這些自訴案件，是誰(shuí)主張你舉證。那認(rèn)為你丈夫重婚，你要告他，你要舉證。民事案件是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，我告另外一個(gè)人欠我10萬(wàn)塊錢(qián)，你要提出證據(jù)，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證。但是這里面也有一個(gè)證據(jù)舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。曾經(jīng)有一個(gè)例子，甲和乙是好朋友，甲借了10萬(wàn)塊錢(qián)給乙，口頭約定兩個(gè)月歸還，結(jié)果 ……（未完，全文共30422字，當(dāng)前僅顯示5472字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講座：行政訴訟和國(guó)家賠償法律制度》）