干部學習資料：社區(qū)居民自治

目錄/提綱：……
一、自治與社區(qū)自治
（一）自治類型
（二）居民自治特點
（三）社區(qū)自治的表現(xiàn)形式
二、社區(qū)居民自治
（一）社區(qū)居民自治的含義
（二）相關法律規(guī)定
三、社區(qū)居民自治的發(fā)展歷程
四、為什么搞社區(qū)居民自治
（一）社區(qū)居民自治是一種管理成本較低的_創(chuàng)新
（二）社區(qū)居民自治是社區(qū)建設的內(nèi)在要求
（三）社區(qū)居民自治有利于擴大公民有序的政治參與，加強基層民主建設
五、社區(qū)居民自治與社區(qū)建設
（一）社區(qū)建設參與主體
（二）社區(qū)治理的類型
六、民主選舉
（一）選舉前存在的三個誤區(qū)
（二）操作流程的六點不足
（三）選舉后需要加強的三個工作
七、民主管理
（一）民主決策
（二）民主監(jiān)督
八、社區(qū)居民自治必須堅持黨的領導
（一）要明確一個目標：社區(qū)黨組織和自治組織利益目標的一致性
（二）要走出兩個誤區(qū)
九、社區(qū)自治系統(tǒng)
十、社區(qū)管理_創(chuàng)新助推居民自治
（一）社區(qū)居民自治存在的問題
（二）社區(qū)居民自治的對策
……
社區(qū)居民自治
王云斌
民政部培訓中心副教授

前言
很高興有機會和大家一起探討社區(qū)居民自治這個話題。大家剛剛學習完十七大的文件，在十七大文件第六部分，開篇的一句話就是“人民民主是社會主義的生命”，可以看出來，在這一次十七大的文件里面特別重視基層群眾自治。大家都知道以前我們國家的政治制度主要是三個部分：一個是人民代表大會制、一個是共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，還有就是民族區(qū)域自治制度。那么這一次呢，又加進了基層的群眾自治制度。因此，可以看出來，今后我們國家基層發(fā)展的一個方向就是實行群眾自治。
其實群眾自治，在我們國家已經(jīng)搞了很多年。最早應該說是從農(nóng)村搞起的。也就是說，我們說的這個村民自治，大概是從80年代，現(xiàn)在搞村委會的選舉，多個省份已經(jīng)搞到了第九期，少的省份也搞到了第五期，取得了良好效果。相對來講，我們國家的居民自治主要起步從80年代中期、主要是從居民服務開始搞起。
那么未來發(fā)展這一個方向如何呢？在這里，我們從它的這個歷史、還有現(xiàn)在以及存在一些問題和大家一起講起。
首先，我們看一張照片。大家看的這一張照片，是我從我居住的小區(qū)里面照的。從這個照片里面可以看到兩個問題。那我們先看左邊的這個通知，就通知伊里的同志們，凡是年滿60歲的同志請攜帶身份證及其復印件一張、一寸免冠照片一張，來居委會辦理老年證，還有軍人的軍官證。大家可以看得出來，這個就是居委會做的一項工作，就是居委會平時做什么工作。那我們再看右邊的這個通知，右邊通知就是居委會聽取社區(qū)居民代表意見，近期將進行入戶走訪，從實際行動關心育齡婦女、宣傳計劃生育政策。那么屆時，請各樓居民代表配合。那么這張照片里面可以看得出來什么呢？大家看這里面，在要求聽取居民代表的意見，是我們居民自治里面一個重要的內(nèi)容，也是自治的一個重要內(nèi)容。
最近，北京市關于經(jīng)濟適用房的購買問題，里面有一個程序，叫三級審核、二級公示。昨天我在報紙上看到這個規(guī)定。其中，它的要求，是不是符合購買經(jīng)濟適用房的條件？它有一個程序，審核主要是經(jīng)過街道、市區(qū)以及住保辦三級的這個審核，然后公示。首先要求聽取社區(qū)居民代表的意見，也就要求社區(qū)居民代表聽完你的基本的條件以后，要給你，在上面簽字，簽完字以后，代表同意。然后在社區(qū)的居民公告欄里面進行公告，公告時間大概是15天。15天過后以后，住保辦要把這些人的信息發(fā)布到網(wǎng)上，接著還是公布15天，如果有任何一個人提出異議，可能就會把你的名字從這個網(wǎng)上取下進行調查，沒有問題，再掛到網(wǎng)上去。經(jīng)過二級公示以后，你才能確認你的這個購買經(jīng)濟適用房的資格。從這個程序里面我們也可以看出來，居民代表在購買經(jīng)濟適用房里面起到的作用。因此我們看，目前我們國家居民自治走向更廣泛的道路。
今天，和大家一起探討十個問題。第一個就是自治與社區(qū)自治；第二個社區(qū)居民自治；第三個社區(qū)居民自治的發(fā)展歷程；第四個為什么搞社區(qū)居民自治；第五個社區(qū)居民自治與社區(qū)建設；第六個民主選舉；第七個民主管理；第八個社區(qū)居民自治必須堅持黨的領導；第九個社區(qū)自治系統(tǒng)；第十個社區(qū)管理_創(chuàng)新助推居民自治。
一、自治與社區(qū)自治
（一）自治類型
一般的來講，自治類型有三種：一種是地方自治，一種是民族區(qū)域自治，一種是基層群眾自治。地方自治，主要是在一些聯(lián)邦制的國家，實行的是地方自治。比如說在美國，它的各個州，以及它下面的縣都是自治的，地方自治。那么我們國家呢，
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全國來說沒有一份文件比這一份政令時間更早，可以肯定的是，在這個政令下達以后一定是在杭州出現(xiàn)了一批居委會，其中，現(xiàn)在要找的就是哪一個是最早的一個。現(xiàn)在也已經(jīng)報上來了，還在進行確認。
接著我們看一下1952年前后，對于基層管理模式各地已經(jīng)有了不同的實踐，成立的是街道政府，而杭州、上海、濟南、天津、武漢等地，主要采取民主自治形式完成社會管理。對于這關系到新生_穩(wěn)定的重大問題，國家該如何引導？中央政府慎之又慎，_同志就指示彭真研究這項工作。我們說這個彭真同志，對于我們國家基層民主政治起到了巨大的推動作用。關于這個《居委會組織法》、《村委員組織法》都是在彭真同志一手領導下完成的。當時在82年也將這種自治形式直接寫到《憲法》的第110條，確定了居委會和村委會在憲法中的地位和性質。彭真同志接到主席的指令以后，1953年建議在各城市區(qū)以下和不設區(qū)的市以下同時建立兩個組織，就是我們說的城市街道辦事處和城市居民委員會。大家可以看到，目前在我們國家的這些城市都具備這種派出機構，也就是街道辦事處。然后，由街道辦事處來幫助建立居民委員會和管理居民委員會。
我們再接著看，到了1954年，1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會條例組織條例》通過，用法律的形式肯定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質、地位和作用。當然了，我們說54年的這個《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，它是最初的，也是比較早的用法的形式確定了街道辦事處和居委會的性質、地位和作用。它具體內(nèi)容是什么？我們可以看一下我這張幻燈片的右半部分。在54年12月31號，通過的《城市居民委員會組織條例》里面，第一條寫到：為了加強城市中街道居民的組織和工作，增進居民的公共福利，在市轄區(qū)不設區(qū)的市的人民委員會或者它的派出機關指導下，可以按照居住地區(qū)成立居民會，居民委員會是群眾自治性的居民組織。
因此，關于這個居委會的性質，在54年就已經(jīng)確定下來。到了1956年，全國各地相繼完成了街、區(qū)兩級組織的組建工作，這兩個機構從此正式成為我國城市管理_下的有機組成部分。
目前存在一個有爭議的話題，就是關于街道辦事處和居委會之間的關系。我們說二者之間的博弈關系，始終存在。可兩者的強弱關系變動和當時彭真的想法卻是不一樣的�，F(xiàn)在是一種什么局面？我們看，現(xiàn)在街道辦的人員編制不斷的擴充，內(nèi)設機構，也是從無到有，從少到多，黨政工群一應俱全，職能覆蓋市政管理的方方面面，按一級財政取得稅費提留，形成了一級準政府。
如果說，以前它的派出機構是一個虛的，現(xiàn)在經(jīng)過這么多年的發(fā)展，逐漸形成了實的一級準政府。而當時涉及的居民組織我們看一下，居民組織則由組織領導廣大居民開展工作，現(xiàn)在逐步萎縮到僅僅依靠那幾個委員孤軍作戰(zhàn)。也就是說，這些年來的發(fā)展并沒有提高基層群眾性自治組織它的社區(qū)管理能力，而是，人員不斷縮減，成了這個準政府管理的一部分。當然了，這也是有它的發(fā)展歷史。大家知道，我們國家，每個人都習慣問別人說，你在哪個單位工作？其實，這也是我們中國的一個現(xiàn)狀，就是每個人都是一個單位人。因為城市社會由一個一個的企事業(yè)單位所構成的，這些單位之間，缺乏橫向的有機聯(lián)系。而是隸屬于國家的各個部門，國家通過單位管理社會，事實上覆蓋著全社會。因此當時我們國家就所有的人都生活在不同的單位。比如有的生活在國家機關單位、有的企事業(yè)單位、甚至企業(yè)，一般人也稱為單位。
因此我們看，每一個人中國人都成了單位人。在當時的條件下，非單位人是什么樣的呢？我們看一看。主要是一些缺乏就業(yè)能力的老年婦女、殘疾人、及其他零散的社會成員。也有人稱這些人是社會的邊緣人。也就說社會的主流人員都生活在單位，而這些非單位人、邊緣人是生活在社區(qū)的。因此我們看，進行社區(qū)管理，它面對的對象也就是這些老年婦女、殘疾人及一些零散的社會成員。也就使得它的地位每況愈下，甚至再到最后就比較衰微。這也是當時的一種歷史條件造成的，也就是說，國家通過以戶籍為基礎的居委會，將非單位人組織起來，構成成份主要是社會邊緣層的這些成員，主流社會成員都是在單位，使得居民委員會在城市生活中的影響甚微，而且更多都是附屬于政府。我們說，最直接的就是附屬于街道辦事處。
我們看一看，社區(qū)的發(fā)展。我們國家最早的政府是一種全能性的政府。也就是說，每一個人、每一個單位的大大小小的事情，包括吃喝拉撒睡都是由政府進行管理。因此，有人稱我們的政府是全能性政府或者是全權性政府。這一個政府的管理形勢，在我們國家一直實行到我們改革開放初期。后來，我們農(nóng)村搞改革、城市實行市場經(jīng)濟，使得很多人漸漸脫離了單位，這些人怎么進行管理？我們看一下，走到了第二步。政府管理第一次改革，培育市場、促進計劃_向市場經(jīng)濟_轉變。也就是因為經(jīng)濟改革的需要，我們社會管理也必須跟上。在這種情況下，過去的這種單位人很多也逐漸脫離了單位。比如說很多人下海、辭職、自己做生意。漸漸的就從單位人變成了社會人。這樣的這種情況越來越多。政府到底應該怎么樣進行管理，我們再看，進行了第二次改革。
也就是培育社區(qū)將分散的社會成員再組織起來對社會加以重新構造。也就是這些人后來的管理脫離了單位，走到了社區(qū)里面，由社區(qū)來對他們進行管理。這個時候，社會管理的_里面，社區(qū)的分量或者社區(qū)的重要性逐漸顯現(xiàn)出來，對社會管理的模式，也就是由政府的全權管理變成了社會管理，越來越重要。大家看十七大報告里面也直接提到了，如何進行社會管理，將社會管理的重要性提到了一個新的高度。因此我們看，這個時候進行社會建設也是必然的一個結果。因此，從80年代后期，城市社區(qū)建設便開始萌生，為了推動這一進程，作為國家主管部門的民政部，于1998年開始在全國選擇了26個國家級的實驗區(qū)進行探索，取得了一些經(jīng)驗。當時，各級政府也是非常重視。搞社區(qū)建設，最早的時候，第一步主要是搞硬件的建設。比如說居委會的辦公用房、辦公設施這是第一步，也是在我們進行試驗區(qū)、進行探索的時候是一個重要的內(nèi)容，當時是取得了一些經(jīng)驗，我們后來在發(fā)展，就逐漸向軟件發(fā)展。你說居委會的人員的工作能以采取什么樣的方式進行社區(qū)的管理。
在當時，也是存在著兩種社區(qū)建設的思路：一種是行政化的導向，一種是社區(qū)居民自治導向。我們看這個行政化導向，很多人就提出來完全由街道辦事處來管理社區(qū)居委會。還有一種思路，就是倡導實行居民自治的導向，就是政府管的越少越好，在社區(qū)里面實行居民自治，實行真正的憲法里面所談到的居民自治。2000年10月份召開的中共十五屆五中全會關于“十五計劃”建議，第一次以黨的文件形式提出來擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情和加強社區(qū)民主建設的論斷。對于確定社區(qū)建設和城市管理_改革的目標、導向有著重要的指導意義。因此，正是因為十五屆五中全會這個建議，才催生了中共中央辦公廳轉發(fā)的民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，這個文件發(fā)布是在2000年的11月。這個文件，對以后在全國大規(guī)模的推進城市社區(qū)建設有著重要的意義。一直到了今年，才有了新的文件。也是我們說，有了《關于進一步加強和改進社區(qū)服務的意見》，一直對我們國家社區(qū)建設起著重要的指導性的意義。
四、為什么搞社區(qū)居民自治
（一）社區(qū)居民自治是一種管理成本較低的_創(chuàng)新
關于社會管理，各個國家采取的方式是不一樣的。一個政治_的不同，管理方式也不一樣，剛才我們在前面已經(jīng)談過了。我們國家以前政府是一種全能性的政府、全權性的政府，管理的范圍非常的廣泛，而且是事無巨細。這種管理成本是非常高，使得有的時候，我們國家可能不堪重負，也在想用一種什么樣的_，成本比較低，又能使得普通的居民能夠接受。我們講，社區(qū)居民自治就是這樣的一種方式。
因為我們到國外也參觀過其他國家的社區(qū)的管理，我們看，他們的社區(qū)管理有一個組織就是類似于我們國家的居委會，但是他的成員，是以社區(qū)居民選舉出來，而且是一種我們現(xiàn)在講的叫義工或者是志愿者的形式。也就是說這些人是不拿工資的，是完全愿意自愿付出的，為社區(qū)進行服務。他具體的工作，就是他們這個層屬于決策層，具體的工作交給專業(yè)的社會工作者去執(zhí)行。因為社會工作者在國外他是一種專門的工作，是一個職業(yè)。我們國家，從明年開始也要進行社會工作師的考試，目前民政部正在出題，準備明年大概是4、5月份以后就可以在全國進行考試。取得了資格以后，你可以到相關的需要社工人才隊伍的這樣的地方、單位去應聘，也就符合我們十六屆六中全會談到的“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”。這個社會工作師考試的制度也是進一步推動了最后的這個目標的實現(xiàn)。因此我們講，社區(qū)居民自治，它是一種管理成本較低的_創(chuàng)新。
（二）社區(qū)居民自治是社區(qū)建設的內(nèi)在要求
我們說社區(qū)是誰的社區(qū)，也就是說我們搞社區(qū)建設，它的主體是誰？如果說只是政府在搖旗吶喊，在推動社區(qū)建設，而生活在社區(qū)的居民無動于衷，或者根本不能參與到社區(qū)建設里面來，那么我們的社區(qū)建設最后的結果是什么？大家可以想象得到。一定是一種失敗，在這里我可以給大家舉一個例子。
有一個社區(qū)，就是要搞社區(qū)的綠化。搞社區(qū)的綠化是大家的要求。最后，因為錢不夠，社區(qū)居民就發(fā)動起來，由居委會發(fā)動起來，大家捐款捐物。最后，很多的社區(qū)的居民都自愿的捐獻，不管錢多錢少，比如有捐一千的，有幾百塊錢，也有捐幾十塊錢，里面甚至有八九十歲的老人進行捐獻。最后，正是利用了這些捐款，完成了社區(qū)的綠化工作，社區(qū)居民能夠在自己建設的這個優(yōu)美的環(huán)境里面生活，都是感到非常的滿意。所以，社區(qū)的居民的參與，是我們搞社區(qū)社會內(nèi)在的動力。
我這里面還有一個相反的例子，也是在一個社區(qū)里面，這個社區(qū)里面，以前，居民自己在院子里面，在社區(qū)里面也種了花，種了草。后來街道說統(tǒng)一搞綠化，然后就把這些花草全部鏟除掉了，接著在原來的地方鋪上石板路，進行統(tǒng)一規(guī)劃。可是，這個社區(qū)的居民并不買帳，他們認為這個社區(qū)里面全是鋪的這種路，缺乏了以前他們自己種的那些花草，他們覺得不如以前的這個環(huán)境。因此，這個統(tǒng)一的行動并不是很滿意。
這兩個例子具體來看我們可以看得出來，是不是我們搞社區(qū)建設必須、完全的由政府來搞？因此我們看，如果說，把社區(qū)的建設交給居民自己來搞，讓他們自覺的參與到社區(qū)建設里面來，會取得更好的效果。因此我說，第二個問題是我們談的社區(qū)居民自治是社區(qū)建設的內(nèi)在要求。
（三）社區(qū)居民自治有利于擴大公民有序的政治參與，加強基層民主建設
我們說到基層民主政治，我們國家的基層民主政治主要是包括三部分內(nèi)容：一部分是我們談到的村民自治，一部分是居民自治，還有一部分是我們談的工會，企業(yè)工會。因此我們說，居民自治是其中的一項重要內(nèi)容。社區(qū)居民自治有利于擴大公民有序的政治參與，對我們生活在中國的每一個公民，是通過什么途徑參與我們國家的政治生活？這個也是憲法賦予每一個公民的權利，就可以通過居民自治這種方式有序的參與政治，我們國家的政治生活。
五、社區(qū)居民自治與社區(qū)建設
說起社區(qū)建設，剛才我們在前面已經(jīng)提到，社區(qū)建設主管單位是民政部。民政部從80年代中期就開始搞社區(qū)建設，當然，當時的社區(qū)建設提法還是后來才提出來的，最早搞的是社區(qū)服務。目前來講，在社區(qū)建設里面它的兩個主要的立腳點或者說我們做一個比喻，你說社區(qū)建設它的兩條腿是什么？我認為，一個就是社區(qū)服務，一個就是社區(qū)的居民自治。大家都知道，以前我們提到社區(qū)建設，頭一個在腦袋里面閃現(xiàn)的概念，就是城市的社區(qū)建設。那么從今年開始，我們國家也同時大力推進農(nóng)村社區(qū)建設，今年3月份，民政部在山東的青島膠南市召開了全國的農(nóng)村社區(qū)建設的會議。也就是從今年開始，在全國大力推廣農(nóng)村社區(qū)建設。今年民政部在全國和城市社區(qū)建設搞的一樣，也是先進行試點，搞試驗縣。最近，民政部在搞講習班。在南京、宜賓和常德搞三期的農(nóng)村社區(qū)建設的講習班。就是要求每 ……（未完，全文共34697字，當前僅顯示6241字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習資料：社區(qū)居民自治》）