干部學(xué)習(xí)課件：公共財(cái)政建設(shè)與財(cái)政級(jí)次調(diào)整

目錄/提綱：……
一、中國公共財(cái)政建設(shè)
（一）人均GDP1000美元的鴻溝
（二）中國經(jīng)濟(jì)增長的問題與出路
（三）出口退稅、外貿(mào)失衡與經(jīng)濟(jì)增長
（四）中國儲(chǔ)蓄率過高與內(nèi)需不足
（五）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中大國
（六）中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政的挑戰(zhàn)
（七）財(cái)政政策與和諧社會(huì)建設(shè)
（八）“十一五”規(guī)劃對(duì)財(cái)政的要求
二、公共財(cái)政的基本特征
三、部門預(yù)算改革和收支兩條線改革
四、現(xiàn)行基層財(cái)政_存在的主要問題
五、基層財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重
六、基層財(cái)政困難的制度根源
七、政府級(jí)次改革的幾個(gè)問題
八、鄉(xiāng)財(cái)縣管改革
（一）背景
（二）主要內(nèi)容
（三）作用與局限性
（四）需要研究的問題
九、省直管縣和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革
（一）背景
（二）動(dòng)因
（三）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革中存在的主要問題
十、轉(zhuǎn)移支付制度改革
……
公共財(cái)政建設(shè)與財(cái)政級(jí)次調(diào)整
張斌
中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所


很榮幸今天和大家一起交流中國的公共財(cái)政建設(shè)以及與公共財(cái)政建設(shè)相關(guān)的一些主題，就是財(cái)政級(jí)次的調(diào)整。
一、中國公共財(cái)政建設(shè)
中國的公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)比較新的事物。我們都知道，78年的改革開放我們開始進(jìn)入到了市場化改革的進(jìn)程。那么從改革開放開始實(shí)際上一直有一個(gè)問題一直在困擾著我們，如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，我們的財(cái)政是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)，在很大程度上也是為國有企業(yè)服務(wù)的，那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下與市場機(jī)制相適應(yīng)的財(cái)政形式是怎么樣的？這個(gè)問題需要我們認(rèn)真研究，尤其是財(cái)政理論界認(rèn)真研究的問題。1998年12月，當(dāng)時(shí)任國務(wù)院副總理的李嵐清同志在全國財(cái)政工作會(huì)議上，明確提出了今后中國財(cái)政的建設(shè)是向構(gòu)建公共財(cái)政框架，向公共財(cái)政這個(gè)方向來努力，這是我們官方第一次正式的提出中國的財(cái)政下面一步向公共化的發(fā)展，要建立公共財(cái)政，那么最近隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的階段，我們要全面深入的理解中國公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，首先需要了解中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段之后，面臨哪些新的問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政或?qū)φ唧w有哪些更具體的要求。
（一）人均GDP1000美元的鴻溝
在黨的文件中大家都比較熟悉，一個(gè)叫重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，那么在提出戰(zhàn)略機(jī)遇期的十六大，提出重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的這個(gè)提法之法之后，我們經(jīng)�？吹降氖撬^的我們的中國經(jīng)濟(jì)人均GDP超過了1000美元，在人均GDP超過1000美元前提之下，那么中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了許多新的變化，其中大家比較關(guān)心的和經(jīng)常備受大家關(guān)注就是收入差距的擴(kuò)大，包括中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，中國的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是以高耗能、污染環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)營增長的可持續(xù)性等等這些問題引發(fā)了非常深入廣泛的探討。中國經(jīng)過了二十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，在這個(gè)階段那么面臨的基本的問題是不一樣的，其中有一個(gè)提法就是人均GDP一千美元之后有一道鴻溝。
那么這個(gè)命題或者說人均GDP超過一千美元之后主要是指一些發(fā)展中國家，尤其是拉丁美洲國家，在人均GDP超過一千美元之后，原來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的那些基本的動(dòng)力已經(jīng)發(fā)揮作用殆盡了。而由于它沒有緊跟著解決社會(huì)_的問題，新的經(jīng)濟(jì)增長來源的問題。結(jié)果它們這些國家在GDP超過1000美元之后經(jīng)濟(jì)普遍陷入停滯，社會(huì)由于_拉大，社會(huì)動(dòng)蕩，社會(huì)問題非常突出。因此呢，我們聯(lián)想到中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在人均GDP超過1000美元之后，我們經(jīng)濟(jì)增長能不能繼續(xù)持續(xù)下去。從78年改革開放之后，我們迎來的這個(gè)持續(xù)的20多年的經(jīng)濟(jì)增長能不能持續(xù)下去。而與經(jīng)濟(jì)增長相伴的，雖然是我們整個(gè)人民生活水平的提高，
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一大部分是生產(chǎn)出來被本國消費(fèi)投資。在本國消耗掉了，就是本國生產(chǎn)本國消費(fèi)，就是在本國被購買消費(fèi)了。另外一部份就是出口就是本國生產(chǎn)，國外消耗，被國外市場消化，被國外的市場，國外的政府，國外的企業(yè)所購買的。那么我們國家2004的年的時(shí)候，我們可以看到中國的貨物出口占GDP的比重達(dá)到了30.72%，也就是說中國的每一百塊錢的GDP中。也就是說中國在國內(nèi)生產(chǎn)出的一百快錢里面有30.72是用于出口的。
我們繼續(xù)看一下，在05年，05年我們國家實(shí)現(xiàn)的出口是7619.5億美元，占GDP的比重提高到了34.09%。我們的貿(mào)易順差占GDP的比重則上升到了4.56。到了06年我們的出口達(dá)到了9691億美元，占GDP的比重，如果我們提出剔除匯率變動(dòng)的影響的話，那占GDP的比重，出口占GDP的比重提高到了45.3%。這意味著什么呢，這意味著中國國內(nèi)生產(chǎn)出來的100快錢的商品有四十五塊三毛二的商品是出口的，接近一半的商品用于出口的。
這個(gè)基本的格局是中國78年之后，我們改革開放，我們發(fā)揮我們的優(yōu)勢，利用我們勞動(dòng)力比較豐富的這一特點(diǎn)生產(chǎn)吸引外資，生產(chǎn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，進(jìn)行出口。那么進(jìn)行出口之后，中國解決了大量的就業(yè)問題。中國的經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上是由出口，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的出口所帶動(dòng)的。以及與出口相伴隨的，為出口服務(wù)的，或者說為了生產(chǎn)更多的出口產(chǎn)品，完成更多的出口交貨值而擴(kuò)大投資，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模所帶來的投資。其中，一部分的投資，又有很大一部分是外商的直接投資。那么也就是說我們的外商投資企業(yè)占出口的比重，我們剛剛說了比重是非常高的。那么這樣一個(gè)中國經(jīng)濟(jì)增長的格局，表現(xiàn)為出口占GDP的比重不段的的穩(wěn)步的提高。我們出口占到GDP的比重已經(jīng)達(dá)到了45.32%。
那么這樣的一個(gè)基本格局對(duì)與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展有怎樣的影響呢。我想它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，我們可以看到中國的經(jīng)濟(jì)增長是以出口增長帶動(dòng)的，而出口呢，又主要是以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的。那么，我們現(xiàn)在就面臨一個(gè)基本的問題。中國的當(dāng)存在大量的失業(yè)勞動(dòng)力的情況下，大量的勞動(dòng)力找不到工作的情況下，我們通過出口的增長通過勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的增長，解決了大量的人口就業(yè)問題。也同時(shí)帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長和持續(xù)的發(fā)展。但是你要保持勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢，勢必要保持你的工資的競爭力。換句話說你要保持一個(gè)低工資水平。如果你的工資上升過快，那么勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的成本就會(huì)增加的很快，那么你的出口產(chǎn)品的競爭力就會(huì)下降。
而另外一方面，我們說由于中國的勞動(dòng)力的數(shù)量眾多，如果政府不進(jìn)行干預(yù)，由市場所決定的工資水平就很低。我們經(jīng)常說在深圳、在廣東企業(yè)中，十年的時(shí)間農(nóng)民工的工資沒有漲，十年之前98年的時(shí)候我們說管吃管住500塊錢。到了04、05年的時(shí)候，管吃管住還是500快錢。因?yàn)橹袊膭趧?dòng)力人口非常的龐大，中國的勞動(dòng)力工資水平相對(duì)就比較低。但是在這樣的一個(gè)低工資，以及由低工資所確保的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)低成本的競爭優(yōu)勢下，我們必然會(huì)帶來一個(gè)收入分配差距的擴(kuò)大。也就是使工資性收入增長占整個(gè)國民收入增長的比重會(huì)不斷的縮小。同時(shí)工資增長的緩慢，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)工資增長的緩慢，我們會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重的國內(nèi)消費(fèi)不足。因?yàn)槲覀兊墓べY收入增長緩慢，因此國內(nèi)消費(fèi)不足。但是如果我們大幅度的提高工資。比如說，以最低工資標(biāo)準(zhǔn)的方式，以政府的強(qiáng)制性和勞動(dòng)法的貫徹等等，這些方式來強(qiáng)制性的提高工人的工資。那么中國的出口，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口的競爭優(yōu)勢將很快喪失。
在這種情況下我們可以想到，像馬來西亞，像巴基斯坦，越南這些新新的經(jīng)濟(jì)增長的國家，它們的勞動(dòng)力的成本就要比中國的低。中國的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的優(yōu)勢在不斷的喪失。另外一方面即使我們政府不主動(dòng)的的采取干預(yù)工資，干預(yù)勞動(dòng)市場的政策，中國二十年來的經(jīng)濟(jì)增長所自然帶來的工資水平的自然的上升，包括人民幣匯率的提高，最終也會(huì)讓中國喪失在勞動(dòng)密集型產(chǎn)品市場上與巴基斯坦，與越南等等國家的競爭優(yōu)勢，尤其像孟加拉國這些相對(duì)落后的、人口眾多，經(jīng)濟(jì)與中國發(fā)展還差一個(gè)檔次、一個(gè)階段的這些國家。如果這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施搞上去了，勞動(dòng)力的市場完善了，基本的市場環(huán)境成熟了，那么它們的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品的成本優(yōu)勢也是要比中國明顯。
這樣的話，中國將面臨這兩方面的困境。一方面，中國依據(jù)靠勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品出口拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長受到了內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)。來自內(nèi)部的挑戰(zhàn)就是你要保持勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，你就要保持比較低的工資水平。而比較低的工資水平或者增長比緩慢的勞動(dòng)者的報(bào)酬份額會(huì)導(dǎo)致內(nèi)需不足，或者說是收入分配差距的拉大導(dǎo)致內(nèi)需不足。而另外一方面呢，即使你人為的有意識(shí)的想保持一個(gè)低工資水平，也不可能長期的維持你在勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)出口的優(yōu)勢。因?yàn)橹袊吘菇?jīng)過了二十年的經(jīng)濟(jì)增長，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的發(fā)展中國家相比，比如越南。越南近年來的紡織品的出口增幅是非常強(qiáng)勁的。那么你不可避免的就是當(dāng)這些國家的市場成熟的時(shí)侯，跨國公司或者是外商投資企業(yè)它會(huì)把自己的生產(chǎn)線移到這些國家，因?yàn)檫@些國家的勞動(dòng)力更加便宜。一旦中國勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的出口的增長達(dá)到了一個(gè)頂峰，或者說開始慢慢下滑了，那么說中國的出口一旦下滑了，中國下一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長靠什么。
我想這是我們中國的經(jīng)濟(jì)增長將面臨的一個(gè)問題。那么這些問題與公共財(cái)政有什么關(guān)系呢？我們可以看到中國下一步的經(jīng)濟(jì)增長無外乎就是兩個(gè)基本的著重點(diǎn)。一個(gè)就是繼續(xù)依靠出口來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，考慮到在勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品上你已經(jīng)占據(jù)了市場上很大的市場份額，考慮到你不可能長期的維持低工資的前提下來維持勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢，那么你就要想辦法提高你出口產(chǎn)品的的檔次，提高你出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)。逐漸的把以勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的出口來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)變成一個(gè)以資本密集型的產(chǎn)品，比如以機(jī)電產(chǎn)品以高新技術(shù)產(chǎn)品的出口來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，就是要提高出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和檔次。
另一方面，當(dāng)你出口不行的時(shí)候，或者說當(dāng)你出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的路線在不斷的下滑或者說不可持續(xù)的時(shí)候，我們可能就要需要擴(kuò)大內(nèi)需，擴(kuò)大國內(nèi)需求來繼續(xù)的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。不是依靠出口這樣一個(gè)外需，二而是要擴(kuò)大內(nèi)需。但是而擴(kuò)大內(nèi)需呢，剛才我們也說過擴(kuò)大內(nèi)需最基本渠道是要提高收入水平，提高工資水平，提高工薪階層的收入水平，這樣的話內(nèi)需才能保持旺盛的增長勢頭。在這兩個(gè)前提之下，中國的經(jīng)濟(jì)增長如果能夠比較好的實(shí)現(xiàn)出口結(jié)構(gòu)的升級(jí)和內(nèi)需的增長，中國的經(jīng)濟(jì)才可能尋找到繼續(xù)二十年的增長的動(dòng)力。這是一個(gè)最基本的問題。而在這個(gè)大的背景之下，我們來考慮到我們?nèi)绾螖U(kuò)大內(nèi)需，實(shí)際上是一個(gè)非常重要的課題。
（四）中國儲(chǔ)蓄率過高與內(nèi)需不足
實(shí)際上在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中，我們可以看到這樣一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，中國的內(nèi)需不足。中國的內(nèi)需不足不僅僅與我們的工資性收入增長緩慢有關(guān)，還與我們的儲(chǔ)蓄率的上升有關(guān)。我們可以看到，根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)，我們的儲(chǔ)蓄率、從，比如說老百姓掙一百快錢存下來的比例。儲(chǔ)蓄率從01年的38.9%上升到了05年的47.9%。五年間增長了9個(gè)百分點(diǎn)。也就是說我們即使征利息稅也沒有辦法阻止儲(chǔ)蓄的增長。也就是說我們的儲(chǔ)蓄率在當(dāng)心消費(fèi)的比例，實(shí)際上是不斷下降的。而人們?yōu)槭裁创孢@么多錢。實(shí)際上很大程度上是我們對(duì)預(yù)期收入的不確定和對(duì)未來收入不確定的預(yù)防。
那么根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)，我們儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)有五大動(dòng)機(jī)。養(yǎng)老，醫(yī)療，子女教育，住房，還有子女婚嫁。這是人民銀行統(tǒng)計(jì)出來的人們儲(chǔ)蓄的五大動(dòng)機(jī)。那么我們可以注意到，養(yǎng)老，醫(yī)療，教育，包括住房這四項(xiàng)都與政府的財(cái)政支出，政府履行自己的職能，提供基本公共設(shè)施服務(wù)有著密切的關(guān)系。剛才我們講的儲(chǔ)蓄率提高的同時(shí)，我們在消費(fèi)率卻在不斷的下降。我們的消費(fèi)率比發(fā)達(dá)國家低二十個(gè)百分點(diǎn)，比許多發(fā)展中國家低10個(gè)百分點(diǎn)。中國的最終消費(fèi)占GDP的比重已經(jīng)由上個(gè)世紀(jì)的超過62%下降到05年的52.1%。消費(fèi)率，居民的消費(fèi)率也下降到了38.2%，這都是歷史的最低水平。也就是說中國的經(jīng)濟(jì)增長下一步在面臨著出口增長，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的出口增長拉動(dòng)力不能經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的情況下，我們希望能夠擴(kuò)大內(nèi)需。而擴(kuò)大內(nèi)需除了要提高我們的收入之外，我們實(shí)際上還有另外一個(gè)因素，就是我們在收入相等的情況下，我們的消費(fèi)率是在不斷下降的，儲(chǔ)蓄率不斷的增高。而人們不斷的增高儲(chǔ)蓄減少消費(fèi)的一個(gè)重要的原因，是為了養(yǎng)老，醫(yī)療，住房，教育這些與公共財(cái)政密切相關(guān)的因素。
在這樣一個(gè)背景之下，我們可以講，為了保證中國經(jīng)濟(jì)增長的平穩(wěn)過渡，尤其是緩解收入差距過大，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。我們能不能保持出口產(chǎn)品尤其是保持目前我們在勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的出口優(yōu)勢的同時(shí)，我們采取有效的措施降低我們的儲(chǔ)蓄率，提高我們的消費(fèi)率，進(jìn)一步的擴(kuò)大我們的內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由以出口為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)需為主這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變。我們能不能做到這一點(diǎn)，我想這是中國在新的歷史時(shí)期，在人均GDP超過1000美元之后，中國未來二十年的經(jīng)濟(jì)增長所面臨的一個(gè)首要的基本問題。
我們可以看到，根據(jù)我們剛才所說的儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)，以及低收入階層收入的一個(gè)狀況，我們講，如果我們把財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，把我們財(cái)政支出的重點(diǎn)從提高GDP轉(zhuǎn)移到以社會(huì)保障、提供基本公共服務(wù)為主，尤其是以養(yǎng)老，醫(yī)療，教育，住房這些公共服務(wù)為主。我們財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在財(cái)政收支年年增長的環(huán)境下，我們能不能對(duì)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。把財(cái)政支出的相當(dāng)大的一部分增量用于基本公共服務(wù)，以養(yǎng)老醫(yī)療教育包括住房為主的，與人們民生息息相關(guān)的基本的服務(wù)上 ……（未完，全文共27676字，當(dāng)前僅顯示4978字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課件：公共財(cái)政建設(shè)與財(cái)政級(jí)次調(diào)整》）