審計(jì)論文：以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的政府存量土地資產(chǎn)審計(jì)初探

目錄/提綱：……
一、政府存量土地資產(chǎn)概念
二、存量土地資產(chǎn)的特點(diǎn)
三、政府在管理土地存量資產(chǎn)的過程中形成的風(fēng)險(xiǎn)
一是財(cái)力有限
二是手段有限
三是將不存在的土地使用權(quán)登記在部門名下，如海域、湖泊等
四、政府存量土地資產(chǎn)審計(jì)的幾個思路
……
以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的政府存量土地資產(chǎn)
審計(jì)初探
舟山市審計(jì)局 尤森宇

【摘要】本文從政府存量土地資產(chǎn)概念的界定入手，闡述了政府存量土地資產(chǎn)在地方政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮的作用。進(jìn)而提出政府在管理政府存量土地資產(chǎn)的過程中形成風(fēng)險(xiǎn)的原理，闡釋形成風(fēng)險(xiǎn)的三個方面。最后結(jié)合審計(jì)實(shí)務(wù)探討以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的政府存量土地資產(chǎn)審計(jì)操作方式。

【關(guān)鍵詞】 政府存量土地資產(chǎn) 風(fēng)險(xiǎn) 審計(jì)實(shí)務(wù)

政府在管理存量土地資產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，主要就是指政府存量土地資產(chǎn)的減少沒有帶來預(yù)期收益的可能性，這里的預(yù)期收益可以是指經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)也可以是社會效益。目前，對于對于全部政府性資產(chǎn)的概念界定尚未形成統(tǒng)一的權(quán)威性的說法，但不管各種提法有什么差異，政府存量土地資產(chǎn)必定是目前全部政府性資產(chǎn)的核心組成部分。要審視政府在管理存量土地資產(chǎn)過程中形成的風(fēng)險(xiǎn)，必然要了解政府土地存量資產(chǎn)的概念、特點(diǎn)以及形成管理風(fēng)險(xiǎn)的原因。
一、政府存量土地資產(chǎn)概念
從國土管理業(yè)務(wù)的角度講，政府存量土地僅指土地儲備中心從二級市場上收購的土地及部分閑置土地。但從資產(chǎn)的角度理解，
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押權(quán)帶來的負(fù)債資金，而公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的抵押權(quán)基本不能帶來負(fù)債資金。另一方面，利用抵押權(quán)帶來的負(fù)債資金，一旦運(yùn)作不當(dāng)，可能造成政府償債不能的后果，直接影響政府對該地塊使用權(quán)的利用。
三、政府在管理土地存量資產(chǎn)的過程中形成的風(fēng)險(xiǎn)
在中央與地方“分灶吃飯”的財(cái)政_下，地方政府，特別是縣市一級地方政府用于調(diào)控、扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資源有限。一是財(cái)力有限。在維持政府機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作的前提下，能夠勉強(qiáng)保障民生已屬不易，再要留出大額資金用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，如扶持企業(yè)、投資大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等確實(shí)存在難度。財(cái)政對企業(yè)的獎勵性資金額度較小，美其名曰“四兩撥千斤，發(fā)揮財(cái)政資金的帶動作用”，但從反面也反映出地方政府心有余而力不足的窘境。二是手段有限。支出財(cái)力不夠，收入權(quán)限不足。地方政府在收入方面能夠給企業(yè)開綠燈的只有水利建設(shè)資金等規(guī)模較小的收費(fèi)項(xiàng)目，而地方稅收減免審批權(quán)限也基本收歸省一級，操作不靈活。相比之下，土地存量資產(chǎn)卻是由地方政府直接控制，使用權(quán)、抵押權(quán)可以分開使用，直接就可以帶來項(xiàng)目、資金，運(yùn)作方式靈活，是地方政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)喜歡使用且不得不用的重要資源。
地方政府在管理利用存量土地的過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為以下三種類型：
1、宏觀經(jīng)濟(jì)“被”調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)
地方政府可以通過調(diào)節(jié)向市場投放資源的多少來調(diào)控區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)，或刺激低迷、或抑制過熱，使地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。一個重要的抓手就是通過調(diào)節(jié)向市場投放的房地產(chǎn)項(xiàng)目用地的多少來調(diào)節(jié)區(qū)域房地產(chǎn)投資，最終達(dá)到調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場供求關(guān)系，平抑房價(jià)的過度波動的目的。近年來，在向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過程中，為了保障地方政府在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)支出上的政策性增長，財(cái)政壓力越來越大。同時(shí)，在地方政府的扶持下房地產(chǎn)行業(yè)得到了飛速的發(fā)展，房地產(chǎn)用地的土地出讓金收入、房地產(chǎn)業(yè)稅收已成為地方財(cái)政收入中的重要組成部分。這部分收入的快速增長正好可以平衡收支、緩解壓力，從而形成了地方政府與房地產(chǎn)業(yè)相互依存的局面。
房地產(chǎn)企業(yè)作為以營利為目的的市場經(jīng)濟(jì)主體，是以實(shí)現(xiàn)利潤的最大化為目標(biāo)的，在近年來房地產(chǎn)持續(xù)升溫的大環(huán)境下，地價(jià)隨著時(shí)間的推移而增值就成了房地產(chǎn)商獲利的重要組成部分。房地產(chǎn)企業(yè)都希望土地在企業(yè)手中保有較多的時(shí)間，這與閑置土地的認(rèn)定產(chǎn)生了矛盾。所以，地方政府在房地產(chǎn)閑置土地的認(rèn)定上會產(chǎn)生執(zhí)法不嚴(yán)的狀況，同時(shí)還會出現(xiàn)地方政府幫助房地產(chǎn)企業(yè)規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)中對閑置土地的認(rèn)定，如：在簽訂土地出讓協(xié)議時(shí)，約定開工期限與簽約日期時(shí)間間隔超過一年、約定的開竣工日期時(shí)間間隔較長等。事實(shí)上，較長時(shí)間的保有房地產(chǎn)項(xiàng)目用地而不用投資，是地方政府招徠外地房地產(chǎn)商投資的一個重要砝碼。這一系列做法客觀上就造成了房地產(chǎn)項(xiàng)目用地可以在房地產(chǎn)開發(fā)商手中長期保有而不用投資開發(fā)的事實(shí)。房地產(chǎn)企業(yè)可以在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度，以便于在房價(jià)最高點(diǎn)投放市場，使企業(yè)收益最大化。但這樣也加劇了房地產(chǎn)市場的波動，弱化了政府利用土地供應(yīng)量調(diào)控地方宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用�？陀^上，政府為了調(diào)控房地產(chǎn)市場而投放的土地資源反而“被調(diào)控了”。
2、過度的負(fù)債形成“資不抵債”的風(fēng)險(xiǎn)
區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠出口、投資拉動以及消費(fèi)。當(dāng)前我國的國情，投資本來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就占有較大份額，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下，出口受阻、消費(fèi)疲軟，地方政府為了完成預(yù)定地方經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，必然會大力推動政府投資項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目投資的推進(jìn)必須有資金和土地要素的支撐，巨額的項(xiàng)目資金從哪里來呢？利用土地抵押貸款成為地方政府獲得項(xiàng)目資金的主要渠道。按常理推斷，在政府存量土地資產(chǎn)有限的前提下，項(xiàng)目用地越多，那么能夠用于抵押貸款的存量土地資產(chǎn)就越少。但當(dāng)前卻出現(xiàn)了背離的現(xiàn)象，即項(xiàng)目用地增加較快的同時(shí)貸款規(guī)模也急劇增大。其原因主要是地方政府利用自身辦理土地使用權(quán)證登記的行政壟斷優(yōu)勢，虛擬了一部分土地證用于抵押貸款。主要的表現(xiàn)形式有以下幾種：一是將不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值的公共設(shè)施用地登記為商業(yè) ……（未完，全文共4173字，當(dāng)前僅顯示2108字，請閱讀下面提示信息。收藏《審計(jì)論文：以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的政府存量土地資產(chǎn)審計(jì)初探》）